摘要：“十四五”期間，國資國企勇挑重擔，積極踐行經(jīng)濟、社會、政治“三大責任”，在穩(wěn)定經(jīng)濟大盤、保障民生福祉、落實國家戰(zhàn)略等方面發(fā)揮了關鍵支撐作用，彰顯了國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略引領價值。2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，也是“十五五”規(guī)劃的謀篇布局之年。站在全新歷史起點，國資國企“十五五”規(guī)劃布局備受矚目。本文立足當前國資國企改革基礎與宏觀發(fā)展形勢，對“十五五”國資國企改革的方向、目標及趨勢展開前瞻性研判。旨在通過全面、系統(tǒng)的分析，為“十五五”時期國資國企改革提供切實可行的決策參考依據(jù)和方向指引，助力改革平穩(wěn)、高效推進。

一、引言

2025年2月18日至19日，國務院國資委召開地方國資委負責人會議，提出要聚焦高質量發(fā)展主題，圍繞增強核心功能、提升核心競爭力，進一步深化改革、加強監(jiān)管、強化創(chuàng)新、優(yōu)化結構，著力防范化解重大風險挑戰(zhàn)，持續(xù)推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，更好發(fā)揮科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)控制、安全支撐作用，高質量完成“十四五”規(guī)與發(fā)達地區(qū)城投類公司建立人才共享機制，短期借調技術骨干參與本地項目劃目標任務，為實現(xiàn)“十五五”良好開局打牢基礎。

當前，“十四五”規(guī)劃即將收官，“十五五”規(guī)劃正待謀劃。在“十四五”期間，國資國企改革各項工作取得了積極進展和成效：經(jīng)濟效益筑底企穩(wěn)，科技創(chuàng)新持續(xù)發(fā)力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展向新求質，國企改革扎實推進，監(jiān)管體制不斷完善，國有企業(yè)在服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和民生等方面責任感和使命感更加突出，為國家的經(jīng)濟社會發(fā)展提供了堅實支撐。

與此同時，國資國企改革在縱深推進過程中，還面臨功能定位與戰(zhàn)略布局問題（包括主責主業(yè)虛化、同質化競爭突出、低效資產(chǎn)沉淀等）、企業(yè)治理結構形式大于實質、創(chuàng)新驅動發(fā)展瓶頸、監(jiān)管效能有待提升等一系列問題。“十五五”期間，國資國企改革將聚焦上述問題，充分運用改革的手段和市場化、法治化的方式，著力解決影響企業(yè)高質量發(fā)展的突出問題，推動企業(yè)在破除制約高質量發(fā)展體制機制障礙中邁上新臺階。

二、“十五五”國資國企改革方向目標

延續(xù)《國企改革深化提升行動方案（2023-2025年）》的文件精神，“十五五”期間，國資國企改革的方向和目標仍不會改變，即：以服務國家戰(zhàn)略為導向，以提高國有企業(yè)核心競爭力和增強核心功能為重點，做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)。改革任務主要聚焦在兩大方面：

（1）功能使命性改革：突出抓好以更好服務國家戰(zhàn)略為導向的功能性改革，切實把充分發(fā)揮戰(zhàn)略功能價值放在優(yōu)先位置，推動國有企業(yè)在建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、構建新發(fā)展格局中充分發(fā)揮科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)控制、安全支撐作用。

（2）體制機制改革：鞏固現(xiàn)有改革所取得成果，重點解決“從有形到有神”的問題，著力破解制約央企高質量發(fā)展的一些體制性機制性障礙，打造發(fā)展方式新、公司治理新、經(jīng)營機制新、布局結構新的現(xiàn)代新國企。

三、“十五五”國資國企改革趨勢研判

展望“十五五”時期，國資國企改革將繼續(xù)深化，睿立方城市研究院預判國資國企改革將圍繞“六個聚焦、六個強化”，推動各項改革任務落地見效。

圖1“十五五”國資國企改革目標、任務、趨勢

（一）聚焦穩(wěn)定經(jīng)濟大盤，強化價值創(chuàng)造

“十五五”時期是我國經(jīng)濟邁向高質量發(fā)展的關鍵階段，同時也是外部經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)展形勢愈加嚴峻的時期。面對復雜多變的經(jīng)濟形勢，要求國企堅持穩(wěn)中求進的總基調，更大力度推進提質增效，著力實現(xiàn)以價值創(chuàng)造為中心的內涵式發(fā)展，在經(jīng)濟穩(wěn)增長中展現(xiàn)更大作為。

2023年12月召開的中央企業(yè)負責人會議首提“五個價值”，即要注重提升增加值、功能價值、經(jīng)濟增加值、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)收入和增加值占比以及品牌價值五個方面的價值，旨在引導企業(yè)不斷增強核心功能、提高核心競爭力，在服務國家戰(zhàn)略中做強做優(yōu)做大，更好地實現(xiàn)經(jīng)濟屬性、政治屬性和社會屬性的有機統(tǒng)一。“十五五”期間，國有企業(yè)將持續(xù)對照“五個價值”改進提升各項工作，全力提高對經(jīng)濟增長的貢獻度。

錨定穩(wěn)增長關鍵指標。當前國資委對中央企業(yè)的考核經(jīng)營指標體系為“一利五率”，總要求是“一增一穩(wěn)四提升”，即利潤總額穩(wěn)定增長，資產(chǎn)負債率保持總體穩(wěn)定，凈資產(chǎn)收益率、研發(fā)經(jīng)費投入強度、全員勞動生產(chǎn)率、營業(yè)收現(xiàn)率同比提升。“十五五”期間，地方國有企業(yè)將以“一利五率”高質量發(fā)展目標為導向，堅持穩(wěn)當前與利長遠相結合，兼顧發(fā)展和安全，在確保“量”的同時追求“質”的突破，以自身高質量穩(wěn)增長，為我國經(jīng)濟持續(xù)回升向好作出了積極貢獻。

著力擴大有效投資。承接用好一攬子增量政策，緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略、民生需求及公司主責主業(yè)，積極謀劃項目爭取超長期特別國債、中央預算內投資、地方政府專項債等資金支持，加快推進“兩重”“兩新”等工作落地落實，發(fā)揮穩(wěn)住經(jīng)濟大盤“壓艙石”作用。與此同時，要加快國有存量資產(chǎn)盤活利用，堅持做優(yōu)增量和盤活存量“雙輪驅動”，全面提高資源配置效率。

（二）聚焦發(fā)展新質生產(chǎn)力，強化科技創(chuàng)新

發(fā)展新質生產(chǎn)力是推動高質量發(fā)展的內在要求和重要著力點，是推進中國式現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略舉措。黨的二十屆三中全會要求“健全因地制宜發(fā)展新質生產(chǎn)力體制機制”。“十五五”時期，培育和發(fā)展新質生產(chǎn)力必然是國有企業(yè)的重要方向。各地國資國企應立足國家所需、區(qū)域所能、未來所向，摸清本地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、科技創(chuàng)新家底，發(fā)揮比較優(yōu)勢和內部潛能，在因地制宜發(fā)展新質生產(chǎn)力上再加力。

做強科技創(chuàng)新引擎。科技創(chuàng)新能夠催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能，是發(fā)展新質生產(chǎn)力的核心要素。“十五五”期間，國有企業(yè)必須要把科技創(chuàng)新擺在更重要的位置，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新主體作用，完善體制機制，加大研發(fā)投入力度，凝聚創(chuàng)新人才，搭建創(chuàng)新平臺，促進產(chǎn)學研有效貫通和科技成果高效轉化應用，聚力做強科技創(chuàng)新引擎，提升企業(yè)核心競爭力。

加快產(chǎn)業(yè)躍遷升級。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是形成新質生產(chǎn)力的關鍵載體。“十五五”期間，國有企業(yè)要加快推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的融合發(fā)展，堅持戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“兩端發(fā)力”，積極構建多產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)，推動現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設。一方面，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)地圖加快布局戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)。國資國企將積極響應國家發(fā)展戰(zhàn)略，結合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎和優(yōu)勢，聚焦新能源、新材料、低空經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域及6G、具身智能、量子科技、生物制造等未來產(chǎn)業(yè)，通過投資并購、合作研發(fā)等方式加大布局力度，培育新的增長點，同時，推動和引領新賽道新產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展。另一方面，圍繞數(shù)智化綠色化加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級。持續(xù)推進“人工智能+”等行動，深化云計算、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術與產(chǎn)業(yè)融合應用，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型升級，比如打造智能工廠、智慧農業(yè)、智慧旅游、智慧交通等。構建綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟體系，推廣綠色低碳技術應用，推進農業(yè)、工業(yè)、建筑、交通等領域清潔低碳轉型。

（三）聚焦履行功能使命，強化布局調整

國有企業(yè)大多處在關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖、應對外部環(huán)境變化和重大風險挑戰(zhàn)的重要力量。目前，國有企業(yè)“大而不強”、“全而不精”等問題仍然存在，產(chǎn)業(yè)基礎不牢、高端供給不足等問題仍較突出。面向“十五五”，國有企業(yè)仍應切實把提升國有企業(yè)戰(zhàn)略功能價值放在優(yōu)先位置，立足新使命新定位，結合自身的基礎和優(yōu)勢，加快調整存量結構、優(yōu)化增量投向，推動國有資本“三個集中”（即推進國有資本向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中）。

深入推進整合重組。以市場化的方式進行戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，是國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整的有效途徑。“十五五”期間，國有企業(yè)應持續(xù)用好重組整合這個重要抓手，突出主業(yè)、聚焦實業(yè)，瞄準企業(yè)自身功能定位，圍繞現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設，聚焦資源高效配置，統(tǒng)籌推進戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，加強在關鍵核心技術攻關和前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領域的投入布局，增加醫(yī)療衛(wèi)生、健康養(yǎng)老、防災減災、應急保障等民生領域公共服務有效供給，增強重要能源資源托底作用，維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全。一是“內向優(yōu)化”，推進專業(yè)化整合。推動同質化業(yè)務整合，實現(xiàn)“一企一業(yè)、一業(yè)一企”，消除重復投資，推動國有資本、資源向主業(yè)企業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)集中。二是“向外突破”，推進戰(zhàn)略性重組。立足企業(yè)長期戰(zhàn)略目標，通過股權合作、并購、上市等方式突破增長瓶頸，獲取新技術，拓展新業(yè)務、新市場。三是推動重組企業(yè)內部整合融合。通過內部整合融合，推動從資產(chǎn)合向業(yè)務合、人心合、文化合轉變，實現(xiàn)“物理整合”向“化學融合”的轉變，充分發(fā)揮協(xié)同效應。

重塑投資運營公司樞紐功能。“十五五”期間，將持續(xù)深化國有資本投資、運營公司改革，著力當好長期資本、耐心資本、戰(zhàn)略資本，打造國有資本投資布局、整合運作和進退流轉的專業(yè)化平臺，有效發(fā)揮投資公司產(chǎn)業(yè)投資功能和運營公司資本運作功能，促進存量資產(chǎn)盤活和低效無效資產(chǎn)處置，提升國有資本配置和運行效率。

（四）聚焦建設現(xiàn)代新國企，強化改革攻堅

活力和效率是國有企業(yè)改革的中心問題。當前，一些影響國有企業(yè)發(fā)展活力和內生動力的頑瘴痼疾尚未完全解決。“十五五”期間，國有企業(yè)將圍繞提升活力效率深化改革，抓重點、補短板、強弱項，進一步完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理和市場化運營機制。

推動中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度更加“形神兼?zhèn)洹薄?/strong>中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度是我國經(jīng)濟體制改革的重要成果，必須在進一步全面深化改革中繼續(xù)完善和發(fā)展。面向“十五五”，國有企業(yè)要進一步厘清各治理主體權責邊界，健全在完善公司治理中加強黨的領導的體制機制，建設科學規(guī)范高效的董事會，推動中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度更加“形神兼?zhèn)洹薄Ｖ饕�包括：分層分類、動態(tài)優(yōu)化黨委（黨組）前置研究討論重大事項清單；配齊建強董事會，強化履職支撐，進一步完善外部董事評價和激勵約束機制；規(guī)范落實董事會向經(jīng)理層授權制度；深化監(jiān)事會改革，將內設監(jiān)事會和監(jiān)事職責統(tǒng)籌整合到公司董事會審計委員會、內部審計等機構等。

全面構建新型經(jīng)營責任制。面向“十五五”，國有企業(yè)要更廣更深落實三項制度改革，全面構建中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度下的新型經(jīng)營責任制，激發(fā)各級干部員工干事創(chuàng)業(yè)的積極性主動性創(chuàng)造性。深入實施經(jīng)理層任期制與契約化管理，著重落實剛性兌付，促進管理人員末等調整和不勝任退出制度在各級企業(yè)普遍推行，大力弘揚企業(yè)家精神，以企業(yè)領導人員敢為帶動企業(yè)敢干、員工敢首創(chuàng)。健全更加精準規(guī)范高效的收入分配機制，深化國有企業(yè)工資決定機制改革，持續(xù)加大收入分配向作出突出貢獻的人才、生產(chǎn)一線和急需緊缺的技能人才傾斜力度，推動企業(yè)薪酬結構更加合理合規(guī)。優(yōu)化用好員工持股、股權、期權和分紅激勵、超額利潤分享、科技成果入股、項目跟投等中長期激勵手段，激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造力。

（五）聚焦統(tǒng)籌發(fā)展和安全，強化國資監(jiān)管

深化國資監(jiān)管改革的核心是既“放得活”，又“管得住”，既把該放的放到位、充分激發(fā)活力，又把該管的管住管好、牢牢守住底線。當前，國資監(jiān)管工作中越位、缺位、不到位等問題還不同程度存在，監(jiān)管的方式和手段還有待完善。“十五五”期間，將深化分類改革，持續(xù)完善以管資本為主的國資監(jiān)管體制，在專業(yè)化、體系化、法治化、高效化監(jiān)管上邁出新步伐。

深入實施穿透式監(jiān)管。2024年9月，國務院國資委黨委首次明確要求 “探索推進穿透式監(jiān)管”，強化對“三重一大”事項的監(jiān)督。2025年在地方國資委負責人會議首提“探索實施穿透式監(jiān)管”，提升國資監(jiān)督有效性。預計“十五五”時期，穿透式監(jiān)管將全面深化，這一創(chuàng)新監(jiān)管模式將成為各地優(yōu)化國資監(jiān)管體系的重要抓手。各地將用好信息化、智能化等方式，構建數(shù)智化國資監(jiān)管平臺，聚焦重點領域、重點問題，探索實施穿透式監(jiān)管，努力做到向下看清各級、一級管住一級，確保國有資產(chǎn)安全和保值增值。

建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度。《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出：建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度，完善國有企業(yè)分類考核評價體系，開展國有經(jīng)濟增加值核算。“十五五”期間，對國企戰(zhàn)略使命的完成情況的考核將被放在更加突出的位置。堅持分類評價原則，根據(jù)國有企業(yè)的功能定位、行業(yè)特點、發(fā)展階段等進行分類，實施“一業(yè)一策”“一企一策”考核，將戰(zhàn)略使命具體化為可衡量、可考核的內容，充分體現(xiàn)對科技創(chuàng)新的高度重視，充分體現(xiàn)國家戰(zhàn)略導向、戰(zhàn)略要求，充分體現(xiàn)對共性量化目標與個體差異性的精準把握。

強化風險防控體系建設。“十五五”時期，統(tǒng)籌發(fā)展和安全是國資國企改革必須堅守的原則，堅決守住不發(fā)生重大風險的底線。采取有力措施防控債務風險，嚴控金融、投資、安全環(huán)保等重點領域風險，建立健全合規(guī)管理體系和全面風險防控體系，更好發(fā)揮外部董事、總會計師、總法律顧問、首席合規(guī)官和企業(yè)內審隊伍等監(jiān)督力量的探頭觸角作用，綜合、立體、及時揭示企業(yè)當期問題，不斷提升風險監(jiān)測和防范化解能力。

聚焦國資大監(jiān)督開展戰(zhàn)略協(xié)同。《決定》提出要增強各有關管理部門戰(zhàn)略協(xié)同。面向“十五五”，要加快建設國資監(jiān)管協(xié)同體系和運作機制，推動戰(zhàn)略協(xié)同工作的落實落地，加強政策協(xié)調、信息共享和資源整合。同時鞏固健全以黨內監(jiān)督為主導、出資人監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督等各類監(jiān)督戰(zhàn)略協(xié)同機制，形成監(jiān)督合力，真正實現(xiàn)國資監(jiān)管大格局、形成國資監(jiān)管“一盤棋”。

（六）聚焦打造新時代黨建高地，強化黨建引領

堅持黨的領導、加強黨的建設是國有企業(yè)的“根”和“魂”，是我國國有企業(yè)的獨特優(yōu)勢。國資國企改革始終要把堅持黨對國有企業(yè)的全面領導作為根本政治原則，切實發(fā)揮高質量黨建的引領保障作用。

持續(xù)加強黨的政治建設。深化“第一議題”制度，把黨的二十屆三中全會精神、中央經(jīng)濟工作會議精神同習近平總書記關于國資央企工作的重要論述精神結合起來學，在深化內化轉化上持續(xù)下功夫。

推動黨建與業(yè)務深度融合。動態(tài)優(yōu)化基層黨的組織和工作覆蓋，聚焦培育發(fā)展新質生產(chǎn)力抓好黨建聯(lián)建，確保改革發(fā)展推進到哪里，黨的組織、責任、工作和作用發(fā)揮就跟進到哪里。加強對混合所有制企業(yè)黨建工作的指導。堅持和完善黨建工作責任制考核，推動黨建工作責任制考核、經(jīng)營業(yè)績考核、領導干部綜合評價同步實施、有效聯(lián)動。

抓緊抓實國企領導班子建設。選優(yōu)配強企業(yè)領導班子，建立國有企業(yè)領導人員梯度培養(yǎng)機制，完善考核評價體系，促進“能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰”。建立完善新時代國有企業(yè)領導人員干事創(chuàng)業(yè)的有效機制，推動其當好創(chuàng)新發(fā)展的探索者、組織者、引領者。

縱深推進從嚴治黨。健全全面從嚴治黨體系，加強對“一把手”監(jiān)督。鍥而不舍落實中央八項規(guī)定精神，抓住“關鍵少數(shù)”以上率下，持續(xù)深化糾治“四風”。加強重點領域專項整治，堅決整治權力集中、資金密集、資源富集領域和崗位的腐敗。