穿透式監管是當前國資監管的重要創新，旨在實現“放得開、管得住”，既賦予企業市場化活力，又守住國有資產安全底線。預計“十五五”時期，穿透式監管將全面深化，這一創新監管模式將成為各地優化國資監管體系的重要抓手。本文梳理了穿透式監管的發展脈絡、定義及內涵，并結合國資國企發展實際，提出穿透式監管實施路徑，以期為深化國資監管體制改革提供有益參考與實踐指引。

一、國資穿透式監管發展脈絡

“穿透式監管”最早起源于金融領域。2016年10月，國務院辦公廳公布《互聯網金融風險專項治理工作實施方案》，正式提出采取“穿透式”監管方法整治互聯網金融行業風險。隨后，穿透式監管在多個領域得到了應用，包括食品安全、國資監管和衛生健康等。

2024年以來，“穿透式監管”逐漸出現在國資監管領域，并受到國資委高度重視，在國資國企相關會議及文章中被多次強調和提及，詳見下表。從表中可以看出，從最初的對“三重一大”等重大事項探索推進穿透式監管，到健全全級次穿透式監管體系，再到探索推進信息化、智能化穿透式監管，穿透式監管正向更全面、更深入的層次演變。

在中央政策帶動下，各地也紛紛強調要強化國有企業穿透式監管。2025年，安徽省、河南省、江蘇省、四川省等多個省份在國資國企工作會議上，提出聚焦提升監管效能，強化國有企業穿透式監管。廣東、安徽、遼寧、河南、貴州、天津等地均在2025年政府工作報告中，提及“強化覆蓋全級次子企業的穿透式監管”“健全國資監管體制機制”等內容。

二、何為國資穿透式監管

（一）穿透式監管定義及內涵

穿透式監管是指監管主體通過技術手段和制度設計，對國有資本和國有企業進行全級次、全鏈條、全過程、全要素的監管，打破信息不對稱，消除監管盲區，實現縱向到底、橫向到邊的全方位透明監管。

“全級次、全鏈條、全過程、全要素”是穿透式監管在四個監管維度的深化，分別覆蓋企業層級、業務環節、時間周期和核心要素，確保監管無死角。其中“全級次穿透”解決“層級深、看不見”問題；“全鏈條穿透”解決“環節多、管不全”問題；“全過程穿透”解決“周期長、追責難”問題；“全要素穿透”解決“維度散、控不住”問題。

（二）穿透式監管與傳統國資監管模式的比較

隨著國企層級復雜化、業務多元化、地域多樣化，傳統國資監管模式的局限性日益凸顯。穿透式監管是對傳統監管模式的重大創新和升級，通過技術賦能和機制創新，解決了傳統模式“看不到、管不住、追不了”的痛點，風險防控更加精準，但與此同時，其技術成本加高、企業配合難度大，當前仍處于探索階段。

與傳統國資監管模式對比，穿透式監管在監管理念與邏輯、監管范圍與深度、監管手段與工具等方面存在顯著差異，具體對比見表3。

總而言之，穿透式監管作為新時代國資監管重要工具，其意義不僅在于提升國資監管效能，更在于通過制度創新和技術賦能，破解傳統監管模式的局限性，提升治理效能，防范化解風險隱患，防止國有資產流失，并為國有企業高質量發展提供支撐。

三、如何落實國資穿透式監管

落實國資穿透式監管需從理念革新、制度建設、重點領域、技術賦能、協同機制等維度構建系統性監管體系，實現對國有資本及國有企業“全級次、全鏈條、全過程、全要素”的精準把控。

（一）樹立穿透理念，強化國資監管力量

樹立“穿透”監管理念。國資監管部門要大力推進監管理念的轉變，將穿透式監管理念融入到國資監管的全過程。監管人員應按照“實質重于形式”的原則，穿透復雜股權結構、金融工具和交易鏈條等，剖析企業業務本質與行為動機，精準識別交易實質、風險根源及價值內核，推動監管從“紙面合規”向“實質穩健”提升。

強化國資監管力量。穿透式監管對國資監管隊伍的綜合能力提出了更高、更專業的的要求。國資監管部門要持續推動部門職能優化調整，加強國資監管干部隊伍建設。比如上海市國資委2025年要全力打造新型國資監管機構，調整內設處室職能，強化產業處室、業務處室、綜合處室的協調運轉，發揮產業處室“敏捷前臺”、業務處室“高效中臺”、綜合處室“集約后臺”作用，加強改革發展與風險預警、分類監管、審計監督等重點監管手段的銜接，打造“行為監管”和“對象監管”協同貫通的矩陣式監管機構。河南省國資委為推動河南國企數字化智能化轉型，打造“穿透式”國資監管模式，成立河南省政府國資委數智化中心，成立決策咨詢、戰略投資、薪酬考核、內審風控四個專業委員會及國資國企專家庫，構建新型智庫體系。同時要加強外派監督人員管理，提升外派監督管理人員履職能力，比如外部董事，外派監事，外派財務監督專員等。

（二）完善制度體系，明確穿透法定邊界

穿透式監管要堅持“法治化”原則，充分尊重國有企業市場主體地位，充分保障公司經營自主權，通過法治思維、法治方式切實提升國資監管效能。

完善制度體系。國資部門應對現行各項制度進行評估，及時做好制度“立改廢釋”工作，確保制度體系體現穿透監管要求。進一步厘清權責邊界，動態調整完善國資監管權力清單和責任清單，實現授權與監管相結合、放活與管好相統一。與此同時，也可以針對穿透式監管制定專門的實施意見，確保穿透式監管有章可循。比如，佛山市國資委制定了《關于加強國資國企穿透式監管的實施意見》，從制度體系、信息系統、體制機制等多維度扎實推進國資企業穿透式監管。

明確穿透法定邊界。穿透式監管，是標準穿透，不是權力穿透；是信息穿透，不是決策穿透。實施穿透式監管時，要明確穿透式監管的法定邊界，確保監管的適度性和有效性，避免過度監管和不當干預。同時還要平衡好風險控制與鼓勵創新之間的關系，在不阻礙創新的情況下實現有效監管。

（三）明確重點領域，構建完整監管鏈條

回顧國資對國有企業的監管要點，監管領域可系統概括為產權與股權、資金與業務、治理與責任、數據與信息、風險與合規、政策與考核等六大核心維度。國資監管核心領域以及監管重點如下圖所示：

圖1 國資監管核心領域以及監管重點

在深化國資監管體制改革的背景下，穿透式監管應堅持全面覆蓋，突出重點的原則，通過“縱向到底、橫向到邊”的深度核查與動態監測，精準識別和防控重點領域風險，比如債務風險、金融風險、投資風險、產權風險、合規風險等。

以投資監管為例，完善國有企業主業管理制度和投資負面清單，分類管控主業投資和非主業投資，對非主業投資實施“窗口指導”，加強企業投資項目的事前、事中、事后全生命周期管理，形成“制度約束-過程管控-責任追溯”的完整監管鏈條。在實施穿透式監管時，重點要穿透股權結構、資金流向、業務鏈條等，識別投資行為中的隱性風險。比如通過追蹤多層嵌套投資等復雜交易結構，防范“明股實債”、資金挪用或非法轉移、以及利益輸送等風險。同時還要推動穿透式監管從業務穿透到責任穿透，明確投資決策責任主體，實現投資過程可追溯、可核查、可追責。

（四）構建數智化監管平臺，提升監管質效

穿透式監管需要深入到國有企業的業務流程、內部管理和風險控制等各個環節中，這迫切需要要引入現代信息技術手段，實現國資監管的數智化轉型。數智化國資監管平臺將在實時動態監管、風險預警和防范、信息共享和政策支持等方面發揮重要作用：通過大數據、人工智能等先進技術手段實時獲取收集和處理國有資產和國有企業的各類數據，一旦發現異常數據或操作，立即進行干預；對海量數據進行分析和挖掘，高效、準確地識別風險、預測趨勢，及時采取措施加以解決，避免問題的進一步惡化；同時通過信息共享，能夠提高國資監管的協同性，也為相關政策制定提供了數據支持。

近年來，國務院、國資委陸續出臺了一系列的政策文件，旨在推進國資監管數字化智能化，構建全面協同的監管體系。地方實踐方面，省、市、縣等國資監管部門積極響應，加快推進國資國企在線監管系統建設。

比如重慶市國資委以“加強市級經營性國有資產集中統一監管”為目標，聚焦國有企業資本過程運行監管，梳理核心業務，橫向打造圍繞國有企業資本的投資布局、產權管理、運行監測、總體評估多跨監管場景；縱向貫通與市區兩級國有企業形成多個具有自身監管特色的業務場景，構建“一應用二場景三支撐四保障”數智監管總體架構。“一應用”即：一個“國資智管”應用。“二場景”即：“M”個國資多跨監管場景，“N”個國企特色場景�！叭�支撐”即：基礎設施體系、數據資源體系、能力組建體系�！八谋Ｕ稀奔矗簶藴室幏扼w系、制度規則體系、安全防護體系、工作推進體系。2024年，重慶市國資委國資監管平臺被國務院國資委納入全國國資監管系統綜合監測展示“一地一屏”建設試點省市。

圖2 重慶市國資國企數智監管體系整體架構

河南省《國資國企數智賦能三年行動計劃(2022—2024年)》提出打造穿透式監管，到2024年底要構建“國資大腦”，實現國資監管工作在線化率、監管數據可視化率達到80%以上；要求構建橫向到邊、縱向到底、全面協同的數字化智能化監管體系，形成“121N”（一張國資專網、國資國企大數據中心和國資國企網絡安全中心2個中心、一個國資通體系、N個重點國資監管應用）的工作格局，實現事前事中事后全鏈條、全領域監管。2025年1月，全省國資國企工作會議中提出要堅持“全級次看企業、穿透式管企業”，把監管觸角延伸到全層級子企業，產權、投資、財務、債務等重點事項數據全口徑全級次實時采集，完成監管平臺二期建設，構建上下貫通、實時在線、自動預警的智能化穿透式監管系統，實現場景可見、業務可知、風險可感、責任可溯，打造智慧監管全景圖。

（五）完善跨部門協調機制，增強戰略協同

穿透式監管聚焦的國有企業重大風險問題除了復雜化、隱蔽化、邊緣化，往往還存在跨領域、跨監管主體的情況，需要跨部門之間的協作和配合。通過加強信息共享、協同監管等手段，提高監管的協同效應和整體效能，打破信息孤島和監管壁壘，實現監管資源的優化配置和高效利用。縱向建立國資監管部門、國企集團公司、子公司三級監督機制，實現實時數據直報和預警；橫向推進國資監管部門與央行、公安、審計等部門聯動協作。

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出“完善管理監督體制機制,增強各有關管理部門戰略協同”。國資監管機構要聚焦國資大監督開展戰略協同，健全以黨內監督為主導、出資人監督與紀檢監察監督、巡視監督、審計監督、財會監督等各類監督戰略協同機制，把監督問責與干部考察任用、紀檢監督執紀等結合起來，形成監督合力、做強監督力量，真正實現國資監管大格局、形成國資監管“一盤棋”。

四、小結

穿透式監管本質上是“穿透表象、直擊本質”的監管范式，破解多層級委托代理關系中的信息不對稱，精準定位風險與治理短板，護航國資國企高質量發展。本文主要聚焦在“如何落實國資穿透式監管”，對于國有企業來說，要以穿透式監管為主線，以智能化轉型為抓手，強化組織領導、完善制度體系、緊盯重點領域、完善防控機制，建立和完善與穿透式監管需要相適應的內控體系。