2025年是“十五五”規劃的開局之年，也是新一輪城投平臺深化轉型、提質增效的關鍵節點。

為更好服務地方發展大局，推動平臺公司實現由“融資主體”向“市場化實體”轉變，睿立方咨詢組織編寫了《“十五五”規劃系列研究》八大專題，聚焦宏觀經濟、投融資體制改革、國資國企改革、存量資產盤活、數字化轉型、低碳產業、科技創新等核心議題，結合典型實踐與趨勢研判，力求為地方政府與城投平臺提供參考思路與操作路徑。

今日推出第三篇：《“十五五”規劃前瞻之國資國企改革》，關注睿立方咨詢，可持續閱讀后續內容，共同探索“十五五”時期城投高質量發展的方向與落點。

國有企業是中國特色社會主義重要的物質基礎與政治基礎，是黨執政興國的重要支柱與依靠力量。深化國資國企改革對提升國有企業國際競爭力、推動經濟高質量發展、推進中國式現代化、全面建成社會主義現代化強國具有重要意義。

黨的十八大以來,習近平總書記，高度重視國資國企工作，提出了一系列新思想新戰略新要求。2015年9月，中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》正式印發，此后又陸續印發了若干配套文件，共同構成了國企改革“1+N”政策體系，為新時代國資國有企業改革提供了系統的頂層設計。2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》，進一步明確了改革目標、時間表和路線圖，宣告國資國企各項改革進入快速推進、實質進展的關鍵階段。2023年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國有企業改革深化提升行動方案（2023-2025年）》，新一輪國資國企改革正式啟動。本輪改革深化提升行動以服務國家戰略為導向、以提高國有企業核心競爭力和增強核心功能為重點，強調要圍繞功能使命性和體制機制性兩類任務，堅定不移地做強做優做大國有資本和國有企業。2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》,對深化國資國企改革作出重要部署,進一步明確了改革的方向和重點。

一、現狀與問題

近年來，國資國企改革穩步推進，并取得了顯著成就，但與此同時一些影響國有企業發展活力和內生動力的頑瘴痼疾尚未完全解決。

一是國有企業經濟運行穩中有進，但增長放緩。

從規模來看，國有企業資產總額從2020年的268.5萬億元增長到2023年371.9萬億元；從效益來看，國有企業營業收入從2020年的63.28萬億元增長到2024年84.72萬億，利潤總額從2020年3.42萬億元，增長到2024年的4.35萬億元，資產負債率從2020年的64%增長到2023年的64.8%，增長了0.8個百分點。規模實力和質量效益明顯提升的同時，我們也看到總體增速在放緩，2024年營業收入和利潤總額的增長率分別為1.3%和0.4%。

2020-2024年全國國有企業資產規模變化情況

2020-2024年全國國有企業營業收入變化情況

不同期間納入全國國有及國有控股企業匯總范圍的企業不完全相同，同比增長相關數據由本期匯總范圍內企業本年數據與同口徑上年同期數據對比計算得出。

2020-2024年全國國有企業利潤總額變化情況

二是國有經濟布局持續優化，但仍有差距。

通過市場化手段對國有企業進行戰略性重組、專業化整合，央企層面，比如2024年組建中國資源循環集團、中國電科與中國華錄實施重組；地方國企層面，比如近年來各地相繼組建能源集團、環保集團、數據集團等。在壓縮企業法人戶數的同時，國有資本加速布局基礎保障領域和新興產業。中央企業在涉及國家安全、國計民生等領域的布局比重超過70%，2023年戰略性新興產業投資同比增長32.1%，收入規模突破10萬億元。但目前看，“大而不強”、“全而不精”等問題仍然存在，產業基礎不牢、高端供給不足等問題仍較突出，與建設現代化產業體系的要求相比還有差距。

三是體制機制改革持續深化，但形神兼備不夠。

國有企業接力實施國企改革三年行動、國企改革深化提升行動，中國特色現代企業制度不斷完善，公司制改革全面完成，剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題實現收官，三項制度改革持續走勢走深。98%的中央和地方國企子企業建立經理層成員任期制和契約化管理制度，管理人員末等調整和不勝任退出比例超6%�？傮w來說，聚焦“治理機制、市場化經營機制”兩大機制建設上，當前已經解決了“有沒有”的問題，但是“好不好”“”優不優”還有待進一步強化，改革形神兼備仍不夠。

四是國資監管效能不斷提升，但穿透基層不夠。

國資監管職能體系更加完善，強化各級國資“三位一體”職能配置。各地推進“兩類公司”改革，加快建立以管資本為主的國有資本管理體制。國資監管大格局加快構建，建成全國國資國企在線監管系統，基本實現經營性國有資產集中統一監管。積極推行“一業一策、一企一策”考核，比如2024年度國務院國資委對中央企業的考核指標中，個性化指標占到77%，導向更鮮明，激勵也更精準。監管效能提升的同時，也看到越位、缺位、不到位等問題還不同程度存在，國有企業在境外經營、投資、債務、合規管理等方面還存在一些問題亟待解決，改革穿透基層不夠，縱深推進仍需加強。

二、“十五五”趨勢

展望“十五五”時期，我們認為國資國企改革將圍繞“六個聚焦、六個強化”，推動各項改革任務落地見效。

01 聚焦穩定經濟大盤，強化價值創造

“十五五”時期是我國經濟邁向高質量發展的關鍵階段，同時也是外部經濟環境和發展形勢愈加嚴峻的時期。面對復雜多變的經濟形勢，要求國企堅持穩中求進的總基調，更大力度推進提質增效，著力實現以價值創造為中心的內涵式發展，在經濟穩增長中展現更大作為。

2023年12月召開的中央企業負責人會議首提“五個價值”，即要注重提升增加值、功能價值、經濟增加值、戰略性新興產業收入和增加值占比以及品牌價值五個方面的價值“十五五”期間，國有企業將持續對照“五個價值”改進提升各項工作。一方面，以“一利五率”高質量發展目標為導向，堅持穩當前與利長遠相結合，兼顧發展和安全，在確�！傲俊钡耐瑫r追求“質”的突破；另一方面，承接用好一攬子增量政策，緊扣國家發展戰略、民生需求及公司主責主業，積極謀劃項目，著力擴大有效投資，發揮穩住經濟大盤“壓艙石”作用。

02 聚焦發展新質生產力，強化科技創新

“十五五”時期，培育和發展新質生產力必然是國有企業的重要方向。各地國資國企應立足國家所需、區域所能、未來所向，摸清本地區資源稟賦、產業基礎、科技創新家底，發揮比較優勢和內部潛能，在因地制宜發展新質生產力上再加力。

國有企業必須要把科技創新擺在更重要的位置，充分發揮科技創新主體作用，完善體制機制，加大研發投入力度，凝聚創新人才，搭建創新平臺，聚力做強科技創新引擎。同時以科技創新為引領，立足發展實體經濟，加快推動傳統產業轉型升級，大力發展戰略性新興產業和未來產業，有力支撐我國現代化產業體系建設。

03 聚焦履行功能使命，強化布局調整

面向“十五五”，國有企業仍應切實把提升國有企業戰略功能價值放在優先位置，加快調整存量結構、優化增量投向，深入推進國有經濟布局優化和結構調整。

統籌推進戰略性重組和專業化整合�！笆�五五”期間，國有企業應持續用好重組整合這個重要抓手，瞄準企業自身功能定位，聚焦資源高效配置，加強在關鍵核心技術攻關和前瞻性戰略性產業領域的投入布局，增加醫療衛生、健康養老、防災減災、應急保障等民生領域公共服務有效供給，增強重要能源資源托底作用，維護產業鏈供應鏈安全。同時推動重組企業內部整合融合，實現“物理整合”向“化學融合”的轉變，充分發揮協同效應。

重塑投資運營公司樞紐功能�！笆�五五”期間，持續深化“兩類公司”改革，著力打造國有資本投資布局、整合運作和進退流轉的專業化平臺，有效發揮投資公司產業投資功能和運營公司資本運作功能，促進存量資產盤活和低效無效資產處置，著力當好長期資本、耐心資本、戰略資本。

04 聚焦建設現代新國企，強化改革攻堅

“十五五”期間，國有企業將圍繞提升活力效率深化改革，抓重點、補短板、強弱項，進一步完善中國特色國有企業現代公司治理和市場化運營機制。

推動中國特色現代企業制度更加“形神兼備”。主要包括分層分類、動態優化黨委（黨組）前置研究討論重大事項清單；配齊建強董事會，強化履職支撐，進一步完善外部董事評價和激勵約束機制；規范落實董事會向經理層授權制度；深化監事會改革等。

全面構建新型經營責任制。更廣更深落實三項制度改革，深入實施經理層任期制與契約化管理，著重落實剛性兌付，促進管理人員末等調整和不勝任退出制度在各級企業普遍推行。深化國有企業工資決定機制改革，持續加大收入分配向科研人員、急需緊缺的技能人才傾斜力度。完善創新精準考核，優化用好中長期激勵手段，激發員工的積極性和創造力。

05 聚焦統籌發展和安全，強化國資監管

“十五五”期間，將深化分類改革，持續完善以管資本為主的國資監管體制，在專業化、體系化、法治化、高效化監管上邁出新步伐。

深入實施穿透式監管。2024年9月，國務院國資委黨委首次明確要求 “探索推進穿透式監管”。2025年在地方國資委負責人會議首提“探索實施穿透式監管”，提升國資監督有效性。預計“十五五”時期，穿透式監管將全面深化，這一創新監管模式將成為各地優化國資監管體系的重要抓手。

建立國有企業履行戰略使命評價制度�！笆�五五”期間，對國企戰略使命的完成情況的考核將被放在更加突出的位置。堅持分類評價原則，根據國有企業的功能定位、行業特點、發展階段等進行分類，實施“一業一策”“一企一策”考核，將戰略使命具體化為可衡量、可考核的內容，充分體現對科技創新的高度重視，充分體現國家戰略導向、戰略要求，充分體現對共性量化目標與個體差異性的精準把握。

聚焦國資大監督開展戰略協同�！稕Q定》提出要增強各有關管理部門戰略協同。“十五五”時期，將更加重視國資監管協同體系和運作機制的建設，推動戰略協同工作的落實落地，真正實現國資監管大格局、形成國資監管“一盤棋”。

06 聚焦打造新時代黨建高地，強化黨建引領

國資國企改革始終要把堅持黨對國有企業的全面領導作為根本政治原則，切實發揮高質量黨建的引領保障作用。

持續加強黨的政治建設。深化“第一議題”制度，把黨的二十屆三中全會精神、中央經濟工作會議精神同習近平總書記關于國資央企工作的重要論述精神結合起來學，在深化內化轉化上持續下功夫。推動黨建與業務深度融合。聚焦培育發展新質生產力抓好黨建聯建，確保改革發展推進到哪里，黨的組織、責任、工作和作用發揮就跟進到哪里。堅持和完善黨建工作責任制考核，推動黨建工作責任制考核、經營業績考核、領導干部綜合評價同步實施、有效聯動。縱深推進從嚴治黨。鍥而不舍落實中央八項規定精神，抓住“關鍵少數”以上率下，持續深化糾治“四風”。加強重點領域專項整治，堅決整治權力集中、資金密集、資源富集領域和崗位的腐敗。