“十五五”時期，是我國城市化進程縱深推進與城投公司轉型發展的關鍵階段。面對新一輪高質量發展要求和國有企業改革深化的戰略機遇，城投公司如何準確把握時代趨勢、厘清自身定位、優化發展路徑，成為當下亟需解答的重要課題。為此，睿立方咨詢圍繞城投公司“十五五”時期的發展藍圖，提出六大核心命題，涵蓋戰略定位、戰略目標、業務布局、職能戰略、對標管理及戰略解碼與動態評估機制，旨在為城投公司未來五年的發展提供科學指引與行動綱領。通過系統謀劃與持續優化，推動城投公司實現從“平臺”到“企業”的躍遷，助力地方經濟社會高質量發展。

今日推出第一篇：《城投公司“十五五”規劃之戰略定位》，關注睿立方咨詢，可持續閱讀后續內容。

戰略定位是城投公司轉型發展的基石，決定了企業資源配置方向、業務布局重心及市場化轉型路徑。“十五五”時期，城投公司要重新審視內外部發展形勢及地方經濟發展重點，在新發展格局中找準自身戰略定位。

一、城投公司定位存在的問題剖析

01 政企邊界模糊引發城投定位失真

城投公司既是市場主體，往往又帶有濃厚的行政色彩，行政干預有時凌駕于市場規律和企業治理之上，使其難以真正按市場化原則運作。比如近幾年土地市場持續低迷，城投公司不得不托底拿地，嚴重背離市場化運營的初衷。

02 業務同質化導致城投定位失效

一方面，城投公司的戰略未能有效嵌入和服務于區域戰略和區域經濟發展中，未能有效發揮其資源整合和投資引導的優勢，主動性和引領性不夠；另一方面，同一區域內的城投企業，因缺乏協同機制，常將大量資源集中投入同一產業或同一類型項目，導致同質化競爭，產能過剩、資源浪費。以云南為例，在省級缺乏有效統籌和差異化產業引導的情況下，多個地州市級乃至縣級城投，基于對文旅康養產業前景的片面理解或爭奪政策補貼的需要，競相上馬定位、模式高度相似的文旅康養小鎮或度假區項目。大量同質化項目陷入招商困難、客源不足的困境，造成資源的嚴重浪費。

03 能力錯配加劇城投定位落差

城投企業過去長期依賴政府信用背書獲取融資、項目、土地、特許經營權等資源，缺乏在開放市場中獨立生存和競爭的核心能力。當試圖進入真正的市場競爭領域時，其戰略思維、人才結構、產品研發、市場營銷、風控能力等方面的短板愈發凸顯。

二、城投公司如何在“十五五”規劃中做好戰略定位

01 重塑功能定位，分類精準施策

面對地方財政模式轉變、債務風險化解壓力以及培育新質生產力的時代要求，城投公司必須首先厘清自身在區域發展大局中的核心價值與獨特使命。重塑功能定位，就是要系統性地解決“我是誰”、“為誰服務”、“能做什么”的根本問題，明確區分政府任務承接者與市場化價值創造者的雙重角色，并依據不同區域發展需求、平臺資源稟賦及核心能力差異，實施分類引導和精準施策。

分類改革、分類考核、分類核算也是全面落實深化國資國企改革的一項重點任務。2015年《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》（國資發研究〔2015〕170號）奠定了商業類（含商業一類、二類）與公益類的基礎框架，各省市國有企業分類大體類似，部分省市將與商業二類相近企業界定為功能類。近年來，地方實踐持續深化，進一步明晰不同類型監管企業功能定位。比如重慶市國資委出臺《關于市屬國有企業重塑功能定位、聚焦主責主業、打造精干高效總部、加強子企業管控、建立高質量發展指標體系的實施意見（試行）》，將市屬國企分為產業發展、功能保障、金融服務、文化產業和投資運營5大功能類型，國有企業功能定位更加精準化。2024年12月上海市國資委出臺《關于優化市國資委監管企業分類監管的意見》，在原功能保障、金融服務和市場競爭三大類基礎上，將監管企業更加細分，分為資本運營類、產業發展類、金融服務類、城市保障類，還首創設立科創層，遴選一批符合條件的子企業納入科創層，旨在加強穿透監管，助力政策精準“滴灌”。

02 明確戰略定位，確立主攻方向

戰略定位要嵌入“十五五”區域發展戰略。城投公司制定戰略定位，首要任務是精準把握區域經濟發展的核心需求。城投公司既要明確國家政策、區域戰略規劃的重點方向，深挖政策紅利與地方特色資源的契合點，更要摸透資源投入背后的邏輯和具體推進方式。

戰略定位要適配自身核心能力。城投企業的戰略定位，必須建立在對自身核心能力的透徹分析之上。從VRIO維度來看，對城投公司能力的精準診斷直接關系到戰略定位能否行得通、做出特色。以合肥建投為例，“戰略性新興產業培育者”是其核心戰略定位之一，其成功打造了國內配套最完善、產線最齊全的千億級新型顯示產業鏈，背后是實打實的硬實力在支撐。一是多年積累的產業基金運作經驗，不僅能精準篩選項目、把控風險，還能通過資本運作放大產業價值，這是其在市場競爭中的高價值能力；二是在產業鏈招商上，合肥建投總能搶先一步，引入行業龍頭和關鍵配套企業，這種稀缺能力在業內很難復制；三是在執行層面，合肥建投打造的“基金+基地+政策”模式，把資金支持、空間載體和政策紅利融為一體，形成了難以模仿的競爭優勢。四是靈活的市場化決策機制，讓該城投能快速響應市場變化，確保戰略定位落地見效，實現可持續發展。只有挖掘出像合肥建投那樣兼具價值性、稀缺性、難以模仿性，且企業能有效駕馭的核心能力，才能打造出有競爭力的戰略定位。

戰略定位要體現“十五五”時期發展新特征。“十五五”時期，新質生產力培育和發展是城投公司的重要命題。城投公司要更加突出其在新質生產力發展中的科技創新“主力軍”、數智化轉型“賦能者”、綠色低碳“踐行者”以及綠色低碳“踐行者”的角色定位。

03 找準市場定位，優化區域布局

區域定位是企業發展戰略中至關重要的環節，它決定了企業將在哪些地理市場開展競爭，如何有效配置資源以及采取何種市場進入策略。在當今全球化與區域化并存的經濟環境中，企業能否準確確定業務發展的區域定位，直接關系到市場化拓展的成敗與資源利用的效率。服務地方經濟社會發展是城投公司的核心功能，因此城投公司首先應立足于當地市場精耕細作，深度融入地方“十五五”規劃藍圖，在城市建設運營、特色產業培育、新基建布局等領域打造差異化優勢，成為支撐區域高質量發展的核心載體。

與此同時，城投公司還應積極部署跨區域發展戰略。企業應綜合考慮外部市場環境（比如潛在區域市場規模、增長潛力、消費習慣、政策環境等）、內部資源條件（比如資金實力、人才儲備、技術優勢、產品特性等）和市場競爭態勢等因素，科學合理的確定與自身發展相匹配的區域定位。比如對于自身資源條件不足的或者區縣級公司，更多地融入到城市群、都市圈等區域一體化發展戰略中。對于自身資源條件好，市場化程度高的城投企業，可以通過技術合作、模式輸出、合資合作、并購重組等方式，構建跨區域的產業投資與協作網絡，在國內市場樹立專業品牌，力爭在細分領域達到國內領先水平。對于具備顯著核心競爭力和風險管控能力的頭部城投企業，可在宏觀政策引導下，審慎探索全球市場機遇。目標定位于對標國際一流標準，重點在綠色低碳技術應用（如分布式光伏、環保技術）、跨境基礎設施投資運營以及服務于“一帶一路”倡議的關鍵節點項目等領域尋求合作與布局。此過程必須嚴格評估地緣政治與經濟風險，優先選擇與自身功能定位高度契合、能有效反哺國內核心業務升級的領域。