“十五五”時期，是我國城市化進程縱深推進與城投公司轉型發展的關鍵階段。面對新一輪高質量發展要求和國有企業改革深化的戰略機遇，城投公司如何準確把握時代趨勢、厘清自身定位、優化發展路徑，成為當下亟需解答的重要課題。為此，睿立方咨詢圍繞城投公司“十五五”時期的發展藍圖，提出六大核心命題，涵蓋戰略定位、戰略目標、業務布局、職能戰略、對標管理及戰略解碼與動態評估機制，旨在為城投公司未來五年的發展提供科學指引與行動綱領。通過系統謀劃與持續優化，推動城投公司實現從“平臺”到“企業”的躍遷，助力地方經濟社會高質量發展。

本系列將在微信公眾號于周二及周四的下午發布，今日推出第三篇：《城投公司“十五五”規劃之業務布局》，關注睿立方咨詢，可持續閱讀后續內容。

業務布局是城投公司實現市場化轉型的核心載體，直接決定企業能否突破財政輸血和“債務驅動”路徑依賴，構建可持續的現金流體系。科學的布局業務組合，既是化解存量債務風險的現實需求，更是培育新質生產力、融入區域產業生態的戰略支點。

（一）城投公司業務布局存在的問題剖析

1.主責主業不突出，產業布局泛化

當前，城投公司主責不清、主業不聚焦、業務領域多、投資范圍廣等問題依然存在。有的城投公司追求“大而全”，對自身核心功能認識不足，脫離主責主業，在與主業關聯性不強的領域過度擴張，攤子鋪得過大，管理跟不上，核心主業不突出。對于企業自身來說，往往出現成本增加、資本結構惡化、管理質量下降，規模經濟喪失等問題，是企業經濟利益受損。與此同時，產業布局泛化在一定程度上也擠壓了民營經濟發展空間。

2.盲目投資，資源錯配與協同缺失

有的城投扎堆政策熱點，盲目跟風投資，造成項目爛尾、資源嚴重浪費。比如在向新興領域拓展時，普遍暴露戰略冒進與能力短板的問題，企業忽視自身資源稟賦與專業積累，盲目追逐政策風口，在缺乏技術儲備、人才梯隊及市場化運營體系的情況下，貿然重資產投入高技術門檻或長周期產業。另外，同區域、跨層級的平臺公司為爭奪政策資源與地方業績，盲目扎堆熱門領域，催生大量定位雷同、功能重疊的產業項目，比如文旅康養、標準廠房等項目，不僅造成土地與資本嚴重錯配，更引發行業內耗性競爭，區域企業及跨層級產業協同機制缺失。

3.業務結構失衡，戰略支撐不足

城投公司業務結構存在三重失衡。其一，公益性業務與經營性業務失衡（城建類業務和市場化業務失衡），城投公司因承擔大量低回報或無現金流的公益性任務，擠壓了市場化經營空間，且存量資產中公益性資產占比過高、可經營資產流動性差，嚴重制約新業務孵化所需的現金流支持與資源配置靈活性；其二，傳統業務與新興業務失衡，重心集中于傳統基建、土地開發等產業鏈價值鏈中低端環節，戰略性新興產業布局不足；其三，核心功能發揮不足，在科技創新驅動、關鍵產業掌控力、城市安全支撐等戰略層面的作用未充分顯現。

（二）城投公司“十五五”期間如何進行業務布局

1.優化業務組合，明確業務定位

“十五五”期間，城投公司應聚焦主責主業，結合所處行業發展前景、公司業務開展現狀及能力資源情況等，構建核心業務板塊，不斷優化業務組合，進而明確各子業務在業務組合中的戰略定位，以便更好地匹配資源。

從業務發展的主次關系、先后順序和特點來說，可以將城投公司開展的業務分為核心業務、培育業務及輔助業務。對于核心業務，要重點發展，不斷夯實和深耕；對于培育業務，需適度開展，擇優培育，充分發揮培育業務與核心業務的協同效應，打通產業鏈“堵點”，視業務發展情況可以提升至核心業務；輔助業務保持適當的規模或擇機開展，政策或市場發生較大變化時可考慮剝離。

表1 城投公司涉及業務示意

2.深耕主責主業，拓展新興業務

城投公司在進行業務布局時，首先應圍繞其核心功能定位，深耕主責主業，推動技術、人才、資金等各類要素向主業集中,著力“建鏈、延鏈、補鏈、強鏈”，將主責主業做強做優做實。與此同時，積極實施“主業+”戰略，緊密圍繞主責主業，與前沿技術、未來場景、數據要素、綠色低碳等融合，積極布局新興業務，探索具有競爭力的細分賽道，努力開啟企業增長的“第二曲線”。比如：杭州城投集團聚焦水務、公交、能源、安居、產城、城建、置業、投資等八大業務板塊及上下游產業鏈，重點布局新能源、新材料、新基建、數字經濟、智能物聯、水環境治理、生態修復等新興產業。武漢三鎮實業控股股份有限公司（以下簡稱“武漢控股”，為武漢城投集團下屬公司）深耕城市水資源和水安全管理，聚焦水務環保主業，主營業務涵蓋污水處理、水務工程建設、自來水生產和隧道運營等關鍵領域。同時，武漢控股依托主營業務，積極參與省內外重大水環境治理工程項目，積極探索與拓展水環境治理、科技研發、綠色產業、智慧水務、智能制造等新興業務領域。

3.明確三個機制，構建良性循環

城投公司雖然肩負履行政府職能延伸的責任，但必須厘清政府與企業的投融責任邊界，建立存量政府投資項目化債機制、增量政府投資項目資金平衡機制和經營性投資項目自負盈虧機制（簡稱“三個機制”），形成良性循環體系。

對于存量政府投資項目形成的企業經營性債務，由地方政府安排財政預算資金予以化解，或者給予經營性國有資產予以置換，減輕城投公司歷史包袱。對于新增政府投資項目，需量力而行，采用委托代建、政府購買服務等市場化模式，明確城投公司與政府之間的業務關系，鎖定穩定現金流，從而保障城市基本公共服務的供給底線。對于無法自負盈虧的民生保障項目，通過建立合理的調價機制、爭取政府補貼以及提升運營效率等方式，實現業務現金流的自平衡，在滿足公眾需求的同時確保項目可持續運營。對于經營性投資項目，由企業自負盈虧，城投公司應以效益優先，并以市場化回報率作為項目決策的重要基準，優先選擇區域產業鏈缺失環節或高增長賽道進行布局，逐步提成該業務的收入占比。

4.強化投資管理，避免無序擴張

在尋找多元化業務發展機會，拓展布局戰略性新興產業的同時，要妥善解決好“為何進入”、“是否進入”以及“如何進入”三大關鍵問題，堅決遏制盲目投資，避免資本無序擴張。

“為何進入”。對于擬進入的新行業/新領域，城投公司應首先對戰略匹配度進行評估，即該業務是否符合公司戰略需要，與公司愿景、使命、戰略定位是否相匹配，是否有利于發揮規模效應、協同效應等。

“是否進入”。在確定該業務與公司戰略匹配的基礎上，綜合分析行業吸引力和企業綜合能力，判斷該類業務是否可以涉足，以及該類業務未來在公司業務組合中的戰略定位。行業吸引力分析包括行業政策支持度、市場規模、行業增長率與發展趨勢、行業集中度、行業進入與退出壁壘、行業特點（比如高投入、高風險、高回報特點）；企業綜合能力分析主要對當前公司在組織、人才、品牌、技術等行業關鍵成功要素匹配性和可獲取性進行分析。

“如何進入”。最后，結合公司資源能力等因素，分析采取何種方式涉足該項業務，包括股權收購、獨資經營、合作/合資經營等。

圖1 擬進入新行業/新領域評估流程

為了有效控制風險，公司需要加強自主投資項目的風險管理，核心要義是要建立并完善投前、投中、投后管理體系，投前充分論證、投中明確關鍵權責及事項，投后加強對子業務/子公司日常運營的監督管理。

5.推動區域協同，共建產業生態

城投公司要立足于自身的資源優勢，深度融入區域一體化戰略。緊扣“一體化”，推動基礎設施網絡互聯互通。在基礎設施網絡建設和公共服務領域進一步深化合作，共同打造一批具有戰略性、標志性、引領性的示范項目，合作建立基本公共服務標準體系，著力推動城市群、都市圈基礎設施互聯互通、公共服務共建共享，促進人才、資金、資源等創新要素高頻流動。聚焦“高質量”，協同加快建設現代產業體系。在關鍵核心技術攻堅突破和成果轉化、城市基礎設施智慧運維、數字化應用場景建設、新質生產力培育壯大等方面進一步深化跨區域合作、促進全方位協同，著力推動科技和產業協同創新，聯合打造更多“科創飛地”和“產業飛地”。錨定“雙碳”目標，合力打造綠色低碳發展新高地。聚焦生態環境共保聯治目標，在減污降碳協同增效、資源再利用、清潔能源替代、低碳環保建材、綠色低碳建筑、生態環境聯動應急處置等方面進一步深化高水平合作，共建共享生態環境保護技術、資源與成果，讓區域生態綠色的底色更亮、成色更足。

構建產業生態圈是推動產業轉型升級的重要路徑，也是城投公司踐行新質生產力的重要抓手。產業生態圈作為產業鏈的升級版，并不只是地域空間上的產業集聚以及公共資源的共享，而是更強調形成一個圈層內部各主體之間密切分工合作及相互協同共生的生態群落。生態圈關鍵在“圈”，推動產業發展從“鏈”入“圈”，聚“鏈”成“群”。生態圈，還要聚焦“生態”，形成培養一批具有行業影響力的企業，不僅需要鏈主企業，也需要各類生產要素、創新技術、配套服務以及環境之間相互促進、相互影響的網絡系統。構建一個企業集聚、產業集群、要素集約、技術集成、服務集中、生態良好的產業生態圈，正成為越來越多地方政府的工作重點。城投公司作為地方經濟社會發展的重要支撐主體，需要找準自身在產業生態圈構建中的功能定位，積極融入產業生態圈。比如早在2022年，杭州就啟動打造智能物聯、生物醫藥、高端裝備、新材料和綠色能源五大產業生態圈。杭州城投集團圍繞打造五大產業生態圈，謀劃建設如燃氣電廠、能源產業園、光儲充一體化等一批有辨識度、標志性的產業項目。杭州市國有資本投資運營有限公司以專業化、市場化理念，高質量運營杭州科創基金、杭州創新基金兩大千億基金，發揮國有資本引領撬動整合作用，投資杭州五大產業生態圈。