“十五五”已全面啟程，當前正值城投公司戰略轉型與高質量發展的關鍵階段。如何在機遇與挑戰交織的復雜環境中，把握方向、謀求突破，成為行業普遍關注的核心議題。為此，睿立方咨詢精心策劃并編制了“十五五”規劃五大專題文章，重點聚焦新質生產力培育與發展路徑、產業化轉型路徑、數字化轉型路徑、綠色低碳轉型路徑以及投融資體系重構等關鍵領域，力求為城投公司未來五年發展提供科學決策參考與系統行動指引。

本系列將在微信公眾號于周二及周四的下午發布，今日推出第一篇：《“十五五”城投公司新質生產力培育和發展路徑》，關注睿立方咨詢，可持續閱讀后續內容。

2023年9月7日，習近平在黑龍江省主持召開新時代推動東北全面振興座談會，首次提出“新質生產力”一詞，此后又在多個重要場合作了深入論述。新質生產力，已成為推動經濟高質量發展的新動能，塑造國家競爭優勢的新支撐。2024年3月，國家發展改革委主任鄭柵潔表示，要發揮中長期規劃和年度計劃的導向作用，做好發展新質生產力的戰略部署和任務分解，把發展新質生產力作為“十五五”規劃基本思路的研究重點。2025年4月30日，習近平主持召開部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會強調，“十五五”時期，必須把因地制宜發展新質生產力擺在更加突出的戰略位置，以科技創新為引領、以實體經濟為根基，堅持全面推進傳統產業轉型升級、積極發展新興產業、超前布局未來產業并舉，加快建設現代化產業體系。

一、新質生產力內涵

2024年1月31日，中共中央政治局就扎實推進高質量發展進行了第十一次集體學習。當時，官方報道對新質生產力給出了一個比較清晰的定義：新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。它由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵，以全要素生產率大幅提升為核心標志，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力。

中國生產力促進中心協會副理事長兼秘書長王羽，在新書《新質生產力理論公式構建和思考》中提出了新質生產力的理論公式：

新質生產力=（科學技術^{革命性突破}+生產要素^{創新性配置}+產業^{深度轉型升級}）×（勞動力+勞動工具+勞動對象）^優化組合

新質生產力是我國生產力的質的躍遷，涉及領域新，技術含量高，依靠創新驅動是關鍵。對比傳統生產力，新質生產力在生產要素、產生時代背景、經濟增長模式、核心主導力量、特征、要素分配（配置）方式、資源利用形式，以及所帶來的產業結構與形態等諸多方面存在很大的差異。

二、新質生產力培育和發展路徑

城投公司作為區域產業和經濟發展的重要支撐力量，“十五五”期間，必須牢牢把握高質量發展首要任務，把發展新質生產力作為一項重大政治任務和戰略任務抓緊抓好。在謀劃“十五五”企業發展主要目標指標、重大任務、改革舉措、工程項目時，充分考慮發展新質生產力的實踐要求，特別是研究提出促進新質生產力發展的關鍵性任務和項目。

睿立方咨詢認為，“十五五”時期，城投公司可以重點圍繞“源”“升”“態”三個維度培育和發展新質生產力。

“源”：即技術源頭，強化科技創新，解決發展新質生產力的技術源頭問題。

“升”：即產業升級，以新質生產力培育戰略性新興產業、未來產業，賦能傳統產業優化升級。

“態”：即培育發展新質生產力的創新生態。加強企業內部體制機制改革，推進跨部門協作和資源共享，強化外部合作，建立生態圈，實現資源共享、優勢互補。

路徑一

加強科技創新，提升企業核心競爭力

科技創新能夠催生新產業、新模式、新動能，是發展新質生產力的核心要素。“十五五”時期，城投公司必須要把科技創新擺在更重要的位置，充分發揮科技創新主體作用，完善體制機制，加大投入力度，凝聚創新人才，聚力做強科技創新引擎，提升企業核心競爭力。

一是明確科技創新方向和重點。

城投公司應以國家、地方戰略需求和產業升級需求為導向，聚焦自身重點業務布局，制定契合自身的科技創新頂層規劃，或將科技創新規劃融入到企業整體戰略規劃中。以規劃為牽引，研判各細分領域技術升級、技術創新方向，明確創新目標、關鍵任務、分解實施方案等，有序開展科技創新工作。如日照城投集團以“發揮產業優勢、匯集發展訴求、激發創新思路”為導向，在政府引領下編制了《科技創新發展專項規劃（2023—2025年）》，系統謀劃科技創新發展路徑。

城投企業科技創新規劃不能脫離整體戰略和業務規劃獨立存在，必須與企業的總體戰略規劃相銜接，重點實現規劃的“橫向拉通”和“縱向穿透”。從橫向來看，科技創新規劃涉及到財務資產、組織機構、人力資源、企業文化等多個方面，不能由科技管理部門獨立而為，必須建立在橫向部門協同的基礎上。從縱向來看，科技創新規劃必須深度融入企業經營，必須能夠充分支撐企業的業務規劃，技術研發緊密銜接產品和業務經營。

二是完善科技創新治理體系。

圍繞提高科技創新效率的中心目標，形成“統一領導、分級負責、歸口管理、專業協同”的聯動工作機制。強化科技創新組織領導體系，成立由集團公司主要領導任組長的科技創新工作領導小組，必要時還可以引入外部專家，成立科學技術委員會、專家咨詢委員會等科技決策和咨詢機構。明確科技創新工作歸口管理部門，發揮專業管理優勢，加強企業科技資源的優化配置和高效利用，提高企業對科技工作的管控能力。構建多層級研發組織機構。根據工作需求，城投公司總部、重要子企業分別設立專門的研發機構，科學確定不同層級研發機構的職責定位，形成分工明確、協同有效的科研工作體系。

比如上海城投融合發展求突破，轉型升級再出發，以制度創新孕育科技創新，構筑“一委兩線、e＋N”科技創新體系。以科學技術委員會為核心，以技術研發創新與技術管理創新兩條主體工作條線協同運行為支撐，以大數據信息化（e）建設為抓手，全面整合集團內外各種創新要素（N），調動發揮各方優勢，整體協同推進集團科技創新工作。

“一委”是指上海城投科學技術委員會。科學技術委員會下設秘書處和各專業委員會（土木、水務、環境、信息、發展研究）；同時成立上海城投科技委顧問委員會。

“兩線”是指在上海城投科學技術委員會領導之下的兩條工作主線：一是以上海城投研究總院為主的技術創新條線，承擔打造專業技術平臺和高端企業智庫的任務；二是由集團科技信息部（總工程師辦公室）牽頭、上海城投研究總院協同參與的管理創新條線，承擔日常技術管理工作（包括科技規劃管理、科技成果管理、科技預算管理、技術標準專利管理等），負責與政府部門的對接和對外交流，推進集團的科技創新。

“e”是指“數字城投”建設，緊緊圍繞大數據信息化，形成有效服務于城市管理、政府決策、市民生活、企業管控及業務板塊協同發展的信息化管理能力。

“N”是指城投內外各創新要素，包括城投及其各子集團科技創新體系中的院士專家工作站、博士后科研工作站、科研實證基地以及城投外部科技合作聯盟、校企聯創平臺等創新要素。

“e＋N”是指通過數字化信息化，把城投內外各創新要素進行有效整合，發揮整體協同效應。

三是推動科技創新平臺建設。

城投公司應統籌內外部科技創新資源，主動聯合高校、科研院所和中央、省屬企業、民營企業，積極參與高水平創新載體和平臺建設，比如構建企業牽頭、高校科研院所合作支撐、各創新主體相互協同的創新聯合體，搭建科技成果轉化中試平臺（基地）、重點實驗室、企業技術中心、專家科創工作站等，構建以企業為核心、上下游緊密協同、大中小企業融通發展的創新生態體系。

聯合創新體通過聯合促進產學研用力量相互支撐、高效互動、緊密合作，共同推進從基礎研究到產業化的全鏈條創新。同時，完善體內利益共享、風險共擔等市場化機制，提升聯合體建設運行效能，形成強大的磁吸效應，更大范圍、更深層次吸納創新優勢力量。

比如蘇州市淤泥軟土低碳循環利用成套技術及裝備創新聯合體由由蘇州城投環境科技發展有限公司作為牽頭方，聯合江蘇集萃功能材料研究所有限公司（長三角國創中心功能材料研究所）、河海大學蘇州研究院、蘇州同萃碳中和科技有限公司、中億豐建設集團股份有限公司、上海市城市建設設計研究總院（集團）有限公司、江蘇同萃和科技有限公司、江蘇省產品質量監督檢驗研究院等7家創新主體共同組建。聯合體將以整合科研資源、謀劃科學路徑、培養科技人才為抓手，聚焦關鍵核心技術短板，加快成果落地應用，構建“協同攻關—技術集成—科技孵化—市場推廣”全鏈條成果轉化機制。未來三年，計劃攻克超軟土就地固化系列新技術等5項技術難題，完成1套設備的開發應用，建成1個示范基地，完成1條工程示范驗證。

中試基地是發展新質生產力的重要策源地，對于提高科技成果轉化率和服務產業轉型升級具有重要意義。針對新產品試驗的關鍵研發環節，城投公司應充分發揮國有企業市場需求、集成創新、組織平臺等優勢，積極申報和搭建中試平臺（基地），主動開放應用場景，探索在重大項目、重點工程謀劃階段明確自主可控目標，積極應用首臺套、首批次、首版次技術產品，在應用過程中不斷促進技術產品的完善和迭代升級，促進科技成果轉化。比如武漢市城投集團建設了白鶴嘴凈水廠“生態環境化工與低碳技術轉化”中試基地，努力將該中試基地打造為集團公司的成果轉化中心。

四是加快創新型企業建設。

完善創新型企業培育體系，推動各類創新要素向優勢企業聚焦，按照“科技型中小企業-高新技術企業-科技小巨人”和“創新型中小企業-專精特新中小企業-專精特新小巨人”等發展路徑，支持鼓勵集團及所屬企業積極申報國家高新技術企業和專精特新企業，構建國有科技型企業孵化培育、成長扶持、推動壯大的全生命周期梯次培育體系，打造一批擁有核心技術和創新能力的領軍企業，進一步提升企業科技創新能力和綜合實力。

路徑二

推動產業升級，助力現代化產業體系構建

新質生產力是現代化產業體系構建的內在動力。“十五五”期間，城投公司應結合區域資源稟賦、產業基礎、特色優勢，以及自身主責主業，合理確定發展新質生產力的戰略重點和主要方向。一方面傳統產業轉型升級不能搞“一退了之”，要加快利用數智化技術改造提升傳統產業，推動高端化、智能化、綠色化發展；另一方面要靠前布局戰略性“新賽道”，培育壯大新興產業，布局建設未來產業，激發更加強勁的發展動能。

一是推動傳統產業高端化、智能化、綠色化發展。

城投公司應結合自身主業，積極推進創新技術與實體產業融合應用，加速數字化轉型發展，積極打造智慧物業、智慧物流、智慧旅游、智慧水務、智慧停車、智慧農業等數字化應用場景。與此同時，加快綠色科技創新和先進綠色技術推廣應用，推行綠色施工，推廣裝配式建筑、綠色建材、綠色照明等，同時推動能源清潔低碳高效利用，推進農業、工業、建筑、交通等領域清潔低碳轉型。

例如，天津城投集團通過城市智慧光網等重大新型基礎設施項目的建設，以既有中心城區和高速公路沿線通信管道資源為基礎，搭建智慧運營管理平臺，提升智慧城市設施能級。同時，以人工智能+打造“智慧高速”、“智慧停車”等一批數字化應用和智慧化改造典型場景，為智慧城市建設夯實“數字底座”。

二是培育壯大新興產業，前瞻布局未來產業。

“十五五”時期，城投公司應結合區域產業優勢、戰略需求，以潛在市場需求巨大、技術路線相對清晰、增長帶動效應明顯的產業領域為重點，培育壯大戰略性新興產業，前瞻布局未來產業，挖掘新的業務增長點。牽頭建設區域特色戰略性新興產業和未來產業融合集群，推動集群內創新鏈、資金鏈、人才鏈、政策鏈“四鏈融合”，助力區域經濟高質量發展。比如昆明市城建投資開發有限責任公司打造“低空經濟產業園”，構建了產業鏈招商的模式，吸引了多家高技術產業、戰略性新興產業企業進駐。同時構建了“無人機+物流運輸”、“無人機+智慧文旅”、“無人機+城市治理”等業務體系，并獲批10條專用試點航線。昆明城投將以產業園為基礎，打造集產、學、研、維修服務于一體的創新發展園區，全方位助于昆明低空經濟產業發展。

路徑三

借力科技金融，推動“科技—產業—金融”良性循環

2023年10月，中央金融工作會議明確提出科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融等金融服務實體五篇大文章。在政策的指引下，未來會有更多金融資源用于科技創新、先進制造、綠色發展和中小微企業發展等領域，進一步加大對新質生產力的融資支持。城投公司應充分發揮金融對實體經濟發展的服務作用、資本作為產學研合作的橋梁作用，推動“科技—產業—金融”良性循環。

一是發揮政府引導基金/科創基金帶動作用。

健全以企業投入為主、各類資金共同參與的國有企業科技投入體系。城投公司應充分發揮龍頭企業帶動支撐作用，設立政府引導基金或市場化母基金，吸引各類社會資本參與，撬動更多“長期資本”“耐心資本”“戰略資本”投入科技創新，帶動建設和培育一批高水平創新研發平臺和市場主體。

二是用好財政、金融等政策工具、拓寬融資渠道。

城投公司依托自身的資源優勢，抓住新質生產力的發展機遇，積極謀劃項目，用好財政、金融等政策工具，拓寬融資渠道。積極爭取用于科技創新，綠色低碳，前瞻性、戰略性新興產業基礎設施等新質生產力發展的中央財政資金，比如中央預算內投資、國債資金、中央財政補助資金等。用好科技金融、綠色金融、數字金融等創新融資工具和手段，比如發行綠色債券，科創債券，將信息網絡等新型基礎設施以及國家戰略性新興產業集群、高科技產業園區、特色產業園區等領域符合條件的項目申報發行不動產投資信托基金（REITs）和不動產信托資產支持票據等。充分利用多地域多層次資本市場，加快推進不同成長階段、不同類型的優質科技型企業上市，實現投資主體多元化、經營機制市場化。

路徑四

推動體制機制改革，激發創新發展動力

城投公司發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與新質生產力相適應的新型生產關系。

一是強化黨建引領。

切實發揮好黨委會在發展新質生產力中的決策引領與示范帶動作用，確保城投公司發展新質生產力沿著正確的方向前進。同時，把促進和服務發展新質生產力作為國企黨建工作的重要目標，推動黨建工作與創新工作深度融合，充分發揮基層黨組織、廣大黨員在發展新質生產力中的戰斗堡壘作用和先鋒模范作用。

二是優化治理機制。

為適應新質生產力發展，城投企業必須建立高效、透明的公司治理機制。強化黨委會、董事會的宏觀調控與支持管理，充分利用監督與決策機制，了解、分析新的要素配置形式對資源利用效率的影響、對新質生產力的促進作用，以及對企業發展產生的影響，做好最終決策，更好發揮決定性作用，提升企業的資源利用效率。在董事會機構設置中，可以設立科技與創新委員會，負責系統管理科技創新事務。在外部董事的聘用上，可以聘用相關科技專家，或組建專家組，負責科技創新相關的指導與監督。

三是重塑組織架構。

新質生產力要求更為高效、融合的決策力和執行力。城投公司應建立與新質生產力發展相適應的組織體系，確保組織高效穩定運轉。在機構設置上，城投公司可以專設科技創新管理部門或設立研究院，專門負責研發工作。創新協作上，對內要加強部門協作和資源共享，建立靈活的團隊合作模式，強化跨部門、跨領域的協同創新，實現資源的優化配置和高效利用；對外要強化外部合作，搭建開放式創新平臺，建立生態圈，共同推動產業鏈的發展，實現資源共享、優勢互補。

比如武漢城投集團成立了科技創新中心，同時組建了職工創新工作室聯盟，將整合集團公司的創新資源，搭建起一個交流合作、協同創新的平臺，通過聯盟的運作，推動實現創新資源共享、加強創新人才培養、推動創新項目合作及營造良好創新氛圍等四個目標。

四是建強人才隊伍。

人才是推動新質生產力的關鍵要素，發展新質生產力，必須做好人才文章。城投類、公司應圍繞企業發展戰略目標和實際需要，持續推進勞動、人事、分配三項制度改革，充分開發和合理利用企業內外部人才資源，緊緊抓住人才引進、培養、選拔、使用、激勵等各個環節，以高層次、高素質、高技能人才為重點，統籌推進各類人才隊伍建設，為企業培育新質生產力、實現高質量發展提供堅實的人力資源保障。比如：加大科技領軍人才引進；強化科技人才梯隊建設和對外開放；建立健全科技人才和專業人才晉升通道；建立具有市場競爭優勢的核心關鍵人才薪酬激勵機制，優化用好股權激勵、科技成果轉化激勵、分紅激勵和跟投激勵等中長期激勵政策等。

五是培育創新文化。

城投公司注重“創新文化”的培育和建設，營造鼓勵創新的氛圍和環境，以保障新質生產力的快速培育與發展。比如樹立創新引領企業發展、發展新質生產力帶動企業轉型升級的良性思想；為員工創造積極、開放和支持創新的工作環境，鼓勵員工提出新想法和建議、倡導團隊合作和知識分享等；健全容錯糾錯機制，鼓勵員工大膽創新，勇于試錯，弘揚寬松包容、勇于探索的創新精神。