“十五五”已全面啟程，當(dāng)前正值城投公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段。如何在機(jī)遇與挑戰(zhàn)交織的復(fù)雜環(huán)境中，把握方向、謀求突破，成為行業(yè)普遍關(guān)注的核心議題。為此，睿立方咨詢精心策劃并編制了“十五五”規(guī)劃五大專題文章，重點(diǎn)聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力培育與發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型路徑、數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑、綠色低碳轉(zhuǎn)型路徑以及投融資體系重構(gòu)等關(guān)鍵領(lǐng)域，力求為城投公司未來五年發(fā)展提供科學(xué)決策參考與系統(tǒng)行動指引。

本系列將在微信公眾號于周二及周四的下午發(fā)布，今日推出第二篇：《“十五五”城投公司產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型路徑》，關(guān)注睿立方咨詢，可持續(xù)閱讀后續(xù)內(nèi)容。

從城市發(fā)展角度看，城投公司產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型與城市高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展與精細(xì)化經(jīng)營趨勢一脈相承；從企業(yè)發(fā)展角度來看，城投公司產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型是順應(yīng)國資國企改革要求，擺脫”政府輸血生存”魔咒、構(gòu)建“依靠政府而非依賴政府”新型政企關(guān)系、推動可持續(xù)健康發(fā)展的必經(jīng)之路；從短期融資角度看，城投公司產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型能夠滿足融資和實(shí)現(xiàn)新增發(fā)債相關(guān)剛性和潛在指標(biāo)要求，緩解公司資金壓力。

一、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型背景

01 融資監(jiān)管政策日益趨嚴(yán)給城投帶來巨大融資壓力

2023年中央政治局會議明確提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實(shí)施一攬子化債方案”。國辦發(fā)〔2023〕35號明確了“一攬子化債方案”中的具體舉措，并將地方國企分為融資平臺、參照平臺管理的地方國企及普通地方國企業(yè)三類，在融資政策上進(jìn)行差異化管理。在“35號文”基調(diào)的影響下，證監(jiān)會和交易商協(xié)會對于地方國企債券發(fā)行審核的窗口指導(dǎo)政策進(jìn)一步收緊，使得城投公司想要新增債券難度加大。城投公司想要新增發(fā)債，首先擬發(fā)債主體城投公司不得在網(wǎng)傳的“3899”名單內(nèi)，同時對資產(chǎn)、收入、利潤、現(xiàn)金流等指標(biāo)提出了嚴(yán)格要求（包括但不限于滿足“335指標(biāo)”要求）。2025年3月，上交所發(fā)布《上海證券交易所公司債券發(fā)行上市審核規(guī)則適用指引第3號——審核重點(diǎn)關(guān)注事項（2025年修訂）》（以下簡稱“3號指引”），在2023版審核標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修訂，對公司債券（含企業(yè)債券）的發(fā)行審核提出新的監(jiān)管要求，比如新增了對城投類指標(biāo)的信息披露要求，更加關(guān)注發(fā)債主體的償債能力，更加注重資產(chǎn)質(zhì)量而不是資產(chǎn)規(guī)模等。融資政策監(jiān)管趨嚴(yán)倒逼城投向產(chǎn)投的主動轉(zhuǎn)型，不轉(zhuǎn)型或無法轉(zhuǎn)型的城投公司將無法更好地實(shí)現(xiàn)新增融資、企業(yè)發(fā)展嚴(yán)重受阻。

02 城鎮(zhèn)化進(jìn)入精細(xì)運(yùn)營新階段推動城投實(shí)體化運(yùn)作

城鎮(zhèn)化發(fā)展到目前階段，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)已相當(dāng)成熟，未來中國城鎮(zhèn)化向著“精細(xì)化運(yùn)營”、“產(chǎn)業(yè)化集聚”縱深發(fā)展成為必然，城市發(fā)展邏輯正從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升。城市發(fā)展的集約化、精細(xì)化轉(zhuǎn)型基調(diào)，將傳導(dǎo)至以建設(shè)城市、經(jīng)營城市為主業(yè)的城投公司，所謂“精細(xì)化運(yùn)營”要求城投公司承擔(dān)從“建城”到“營城”職能的轉(zhuǎn)變，通過數(shù)字化、智能化等手段經(jīng)營好城市；所謂“產(chǎn)業(yè)化集聚”則要求城投公司能夠作為地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的直接參與者和積極引導(dǎo)者推動產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大、帶動城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和品牌影響力提升。

對城市而言，“精細(xì)化運(yùn)營”是保障、“產(chǎn)業(yè)化集聚”是內(nèi)核；對城投公司而言，“精細(xì)化運(yùn)營”是城投公司踐行城市綜合運(yùn)營商這一歷史使命決定的，“產(chǎn)業(yè)化集聚”則是城投公司引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、賦能城市、實(shí)現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型而非僅作為地方政府融資“殼公司”的重要抓手。

二、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型要求

從長期實(shí)現(xiàn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的角度來看，城投公司產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是順應(yīng)國資國企改革要求，打造成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場主體。從短期實(shí)現(xiàn)債券融資新增的角度來看，城投公司產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是打造一個符合債券市場發(fā)行條件的主體，主要聚焦?jié)M足發(fā)債主體要求、信用評級要求、財務(wù)指標(biāo)要求三個方面。

實(shí)際操作中，城建類資產(chǎn)占比、城建類收入占比、財政補(bǔ)貼占比等三個因素通常是交易所對主體性質(zhì)進(jìn)行判斷的重要參考（即“335”指標(biāo)：不在名單內(nèi)的平臺在交易所發(fā)債，若滿足政府性資產(chǎn)占比＜30%、政府性收入占比＜30%、政府補(bǔ)貼占凈利潤＜50%，則滿足新增融資條件，否則僅能借新還舊），但并不代表滿足“335”指標(biāo)就一定能發(fā)債成功，債券發(fā)行審核機(jī)構(gòu)還會綜合考慮擬發(fā)債主體的其他因素，諸如主體信用級別、業(yè)務(wù)穩(wěn)定性和可持續(xù)性、內(nèi)控和風(fēng)控體系等。

三、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型路徑

路徑一

以整合重組為支點(diǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)

01 合理選取或新組建產(chǎn)投公司主體

產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的第一步即需要確定擬打造成產(chǎn)投，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的實(shí)施主體。主要存在兩種可供選擇的模式：一種是針對歷史包袱相對較輕，本身的產(chǎn)業(yè)化、市場化業(yè)務(wù)占比較高，此類多為位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份、經(jīng)營性資源資產(chǎn)較豐富、轉(zhuǎn)型探索較早的城投公司，針對這類城投即可以其自身或選取旗下市場化、實(shí)體化發(fā)展較好的子公司作為產(chǎn)投打造主體，必要時，可以通過資源整合或并購等方式進(jìn)一步擴(kuò)充產(chǎn)業(yè)板塊和資產(chǎn)規(guī)模；另一種是針對歷史形式債務(wù)壓力較大，存在較多隱債，營收主要依賴于地方政府的城建類業(yè)務(wù)、利潤主要依賴政府補(bǔ)貼、經(jīng)營性業(yè)務(wù)較少且較為分散的城投公司，則建議另起爐灶，重新設(shè)立一家市/區(qū)/縣一級產(chǎn)投公司，并通過資源整合重組，一方面將優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性、產(chǎn)業(yè)類資產(chǎn)劃入，另一方面將本地其他城投零散的經(jīng)營性資產(chǎn)劃入新公司，并構(gòu)建科學(xué)合理的業(yè)務(wù)布局。

02 推動內(nèi)外部資產(chǎn)整合重組

資產(chǎn)整合重組是通過梳理城投公司內(nèi)外部資產(chǎn)，并在梳理城投公司定位和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，將符合公司戰(zhàn)略規(guī)劃及主責(zé)主業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)注入公司的過程。對照前述發(fā)債對資產(chǎn)相關(guān)指標(biāo)的要求，主要關(guān)于以下兩個方面：一是城建類資產(chǎn)占總資產(chǎn)比重不超過30%。因此，一方面通過從外部注入與城投公司業(yè)務(wù)相關(guān)的各種經(jīng)營性資產(chǎn)，擴(kuò)大總資產(chǎn)規(guī)模也能實(shí)現(xiàn)該指標(biāo)的優(yōu)化；另一方面城投公司需要適當(dāng)剝離城建類資產(chǎn)（市政建設(shè)、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及非經(jīng)營性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等沒有或很少有經(jīng)營性收益的項目，還包括公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育和保障性安居工程等），尤其是公益屬性較強(qiáng)的城建類資產(chǎn)；此外，需要盤點(diǎn)城投公司及子公司內(nèi)部經(jīng)營性資產(chǎn)情況，對于存在權(quán)屬瑕疵、或未入賬（包括未準(zhǔn)確入賬）的資產(chǎn)，逐一梳理并提出解決方案（如未通過招拍掛的土地資產(chǎn)、未取得產(chǎn)權(quán)證書的房產(chǎn)等）。

路徑二

以業(yè)務(wù)重構(gòu)為契機(jī)，提升造血能力

城建類業(yè)務(wù)的政策性、指令性較強(qiáng)，城投公司作為城市的建設(shè)者和運(yùn)營者理應(yīng)極力配合，短期內(nèi)城建類業(yè)務(wù)規(guī)模難以主動壓降，因此需更多關(guān)注總收入的提高，也就是通過開展多元化的經(jīng)營性業(yè)務(wù)來滿足“335”指標(biāo)要求。

01 聚焦主責(zé)主業(yè)，剝離非核心業(yè)務(wù)

產(chǎn)投公司進(jìn)行業(yè)務(wù)重構(gòu)時，首先應(yīng)該明確其職能定位和發(fā)展規(guī)劃，圍繞職能定位開展具體的業(yè)務(wù)，將資源、資金、人才集聚于核心主業(yè)，確保主業(yè)突出，提升市場化經(jīng)營能力和業(yè)務(wù)的核心競爭力，并以此實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定盈利和穩(wěn)定的現(xiàn)金流。城投公司的核心主業(yè)不宜過多，原則上不超過3個，否則業(yè)務(wù)過于分散不利于集中精力辦大事。

同時，對非主業(yè)、非優(yōu)勢以及低效業(yè)務(wù)進(jìn)行剝離，有所為有所不為，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的聚焦和專業(yè)化運(yùn)營，使城投公司專注于經(jīng)營性業(yè)務(wù)，如景德鎮(zhèn)合盛產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展有限公司，采取股權(quán)置換與業(yè)務(wù)切割方式，通過股權(quán)置換剝離傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)，退出基建代建領(lǐng)域。2023年與景德鎮(zhèn)國控集團(tuán)進(jìn)行股權(quán)置換，剝離華信建設(shè)投資公司68%股權(quán)和合盛柏為科技公司100%股權(quán)，徹底退出傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)。

02 聚焦“主業(yè)+”，探索多元化業(yè)務(wù)

緊密圍繞主責(zé)主業(yè)，積極探索多元化業(yè)務(wù)，以擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)類業(yè)務(wù)的規(guī)模和盈利占比，可涉足的經(jīng)營性業(yè)務(wù)領(lǐng)域包括但不限于：城市數(shù)字化運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)運(yùn)營、實(shí)體及貿(mào)易、綜合能源、文化旅游及新興產(chǎn)業(yè)培育等。實(shí)踐中，很多城投公司通過收購上市公司的方式快速進(jìn)入產(chǎn)業(yè)類業(yè)務(wù)、調(diào)整業(yè)務(wù)和收入結(jié)構(gòu)，公司應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注收購后能夠?yàn)樽陨韼�來哪些�?shí)質(zhì)性效益，避免盲目收購、收購后面臨的經(jīng)營管理問題、上市公司業(yè)績虧損等造成對城投公司報表的拖累。同時要避免盲目多元化帶來的業(yè)務(wù)定位不清晰、主營業(yè)務(wù)過度分散，盈利能力不足等問題。

路徑三

以管理提升為手段，提升運(yùn)營效率

01 完善法人治理結(jié)構(gòu)

加快建立健全權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制。黨委（黨組）發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用。股東會是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，股東按照出資比例和章程行使表決權(quán)，不得超出章程規(guī)定干涉企業(yè)日常經(jīng)營。董事會發(fā)揮定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險的作用，推動集團(tuán)總部授權(quán)放權(quán)與分批分類落實(shí)子企業(yè)董事會職權(quán)有機(jī)銜接，規(guī)范落實(shí)董事會向經(jīng)理層授權(quán)制度。完善外部董事評價和激勵約束機(jī)制，落實(shí)外部董事知情權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)。經(jīng)理層發(fā)揮謀經(jīng)營、抓落實(shí)、強(qiáng)管理的作用，全面推進(jìn)任期制和契約化管理。

02 健全市場化經(jīng)營體制機(jī)制

持續(xù)推進(jìn)“三項制度改革”，完善市場化選人用人機(jī)制，依托城投戰(zhàn)略定位和業(yè)務(wù)板塊特點(diǎn)及對關(guān)鍵人才需求，持續(xù)優(yōu)化人才引進(jìn)及隊伍建設(shè)機(jī)制、人才培養(yǎng)機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注緊缺人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。打通員工發(fā)展晉升通道，優(yōu)化工資總額決定機(jī)制，健全和完善激勵約束機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)員工工作積極性和創(chuàng)造力。

路徑四

以財報挖潛為補(bǔ)充，改善財務(wù)指標(biāo)

深度分析現(xiàn)有財務(wù)報表數(shù)據(jù)，從中識別未被充分利用的資源（資產(chǎn)）、可以優(yōu)化的成本結(jié)構(gòu)、潛在的效率提升點(diǎn)、被忽視的收入機(jī)會或可以改善的現(xiàn)金流管理等，并針對性地采取措施，優(yōu)化關(guān)鍵財務(wù)指標(biāo)。 與此同時，在嚴(yán)格遵守會計準(zhǔn)則的前提下，充分利用會計準(zhǔn)則賦予的判斷空間、政策選擇權(quán)和估計方法，在合法合規(guī)的框架內(nèi)，對財對涉及資產(chǎn)減值、收入確認(rèn)、折舊攤銷、費(fèi)用資本化、預(yù)計負(fù)債、金融工具計量、存貨計價等關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，以改善特定財務(wù)指標(biāo)果。