隨著城鎮化進程的不斷加快和深化，城市發展的功能提升和質量提升需要不斷擴展新的空間，片區開發已成為近幾年城鎮化建設的主流實施模式。片區開發在協調區域發展、推動城鄉融合、促進產業轉移和集聚等方面都有其重要的實施意義。根據當前參與片區開發全過程管理中相關企業市場戰略的布局和規劃，參與片區綜合開發類項目在充分帶動相關企業主營業務發展、擴大區域市場機會的同時，也為企業實現發展區域深耕、提升企業競爭力等方面帶來諸多益處。現將片區開發相關政策、合作模式、主要風險和解決措施等做簡要梳理。

一、片區開發概述

片區開發在目前相關政策文件中尚無統一明確定義邊界，自然資源部關于印發《土地征收成片開發標準》的通知（自然資規〔2023〕7號）對土地征收成片開發方案提出了相關用地比例要求，其核心要求為“依據國土空間規劃確定的一個完整的土地征收成片開發范圍內，基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例一般不低于40%，各市縣的具體比例由省級人民政府根據各地情況差異確定”。

一般認為，片區開發（區域綜合開發）是指在滿足國家、地方和區域規劃的前提下對成片區域進行系統性地改造、建設、運營和維護的行為。片區開發強調土地綜合利用能力。廣義的片區開發包括從項目規劃編制、一級土地整理及利用、基礎設施及其配套建設、商業地塊開發及配套產業引入、招商及運營等的全過程區域開發建設內容。狹義的片區開發則在廣義定義的基礎上進行功能組合，是集合投資方、施工方、地產方、產業及運營等方的多級組合。

二、片區開發項目類型及收益構成

片區開發項目的實施內容一般包括土地收儲（征地拆遷、土地整理等）、片區開發配套基礎設施及公用設施建設、生態開發和環境整治類項目建設、產業開發和運營（標準化廠房、寫字樓、商業建設，產業資源的引入和運營服務等）等方面。

鑒于片區開發涉及范圍和領域都較為寬泛，目前可分類為以城鎮化戰略為導向的新城開發項目、圍繞高鐵新城建設等以公共交通為導向的開發項目、圍繞生態治理以綠色生態為導向的開發項目、圍繞棚戶區改造、老舊小區改造、城中村改造的城市更新項目四大分類。合作模式主導思想為片區開發綜合自平衡，相關主體通過片區開發建成后實現相關收益平衡前期投入成本。

項目收益來源主要為項目范圍內的基礎設施運營收益、配套設施相關經營收益、產業導入經營收益和地產開發收益。具體來說，基礎設施運營收益包括停車場、充電樁、污水處理廠、光伏發電等通過特許經營等方式賦予的運營收益；配套設施經營收益包括商業、物業管理、廣告宣傳、養老托育等配套設施的運營；產業導入經營收益包括標準化廠房和辦公樓宇的租售收入、園區服務收入、物業管理收入、商業運營收入等。地產開發收益主要包括住宅開發和商業開發的租售收入等。

三、片區開發項目合作模式

當前主流模式有新機制下的PPP模式、ABO模式或投資人+EPC模式、EOD模式、城市更新模式等。不同模式其概念邊界存在模糊地帶，主要區別在于融資主體、實施主體、合作方式、項目類型、收益來源等方面的不同，在投、融、管、退的全過程實施中亦存在差別。

1、新機制下的PPP模式——特許經營模式

政府引入投資建設方作為投資建設主體，與指定的平臺公司依法成立項目公司，授予主體將特許經營權授予項目公司，項目公司在項目實施過程中負責項目投融資、建設、運營和管理工作。在特許經營期限內，項目公司享有相關的經營收益權。《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）對民營企業參股也提出了具體要求，即：“市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%”。

需要說明的是，針對片區開發項目在新機制PPP模式下，由于投資金額大、建設周期長，單純依靠特許經營模式難以實現資金平衡，因此PPP模式下片區開發資金平衡方式以使用者付費為主。

2、ABO模式或投資人+EPC模式

ABO模式（授權—建設—運營模式）下，地方政府指定的平臺公司作為項目實施主體，由投資主體、設計、施工、運營等相關社會資本方負責項目投資、設計、建設、運營等，規避了政府直接融資負債的限制。在該模式下，項目參與方主要通過公共服務和產業開發運營收入平衡項目投資。

在實操過程中，涉及公共服務項目，投資人+EPC（或投資人+EPC+O）模式也常與ABO模式聯合使用，即地方政府授權相關國有企業（項目業主公司）實施項目，社會資本方通過增資擴股方式參股項目公司，項目公司負責項目的融資、建設和運營，合作期滿后將項目移交地方政府，政府履行績效考核等職責，同時按照約定給予項目公司一定財政資金支持。

3、生態環境導向的開發模式——EOD模式

EOD模式是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，通過關聯產業的有效融合一體化實施的項目實施方式。該模式涉及大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治等八大生態環保類領域，相比PPP模式和投資人+EPC模式，EOD項目有較強的可融性，在政策支撐方面支持力度較大，包含中央獎補資金、銀行融資支持、政府專項債支持等。項目參與方可通過“項目+產業”、“項目+產權”、“項目+自然資源”、“項目+特許經營”、“項目+碳匯”等方式實現開發自平衡。

4、城市更新模式

城市更新主要包括土地整治、基礎設施更新及改建、拆遷與房屋重建、公共空間建設等方面，具體可分為棚戶區改造、老舊小區改造、城中村改造等居住區綜合改善類項目、也包括既有建筑更新改造、完整社區建設、活力街區打造、城市功能完善、城市基礎設施更新改造、城市生態修復、城市歷史文化保護傳承等類型項目。

城市更新模式分為傳統模式和城市更新基金模式兩種主流項目實施模式。傳統模式為政府授權下的PPP模式和市場機制下的投資人+EPC模式，但鑒于城市更新項目投資體量大、投資周期受到拆遷、土地權屬確認等因素的影響，項目建設周期的不確定性和項目自平衡周期長等特點使得市場化融資渠道受到一定制約性。城市更新基金模式則解決了融資渠道制約性問題。基金模式有兩種主導方式，一是由政府主導，由城投類國有企業牽頭設立或聯合社會資本設立。二是由社會資本主導，以房地產、施工類企業、產業投資類企業為主要投資人聯合設立。通過“基金+城投類國企+房企（或有）+施工方+產業及運營方”的組合模式組建項目公司進行項目建設和運營，從而實現從投資驅動向建設、運營驅動的轉變。

四、片區開發項目投資測算邏輯

片區開發投資測算輸出表格主要包括建設投資估算表、建設投資計劃與資金籌措表、財務評價分析表、資產負債表、現金流量表、利潤表等關鍵核心測算表格。測算評價主要包括靜態和動態測算評價兩個部分。靜態測算評價以建設投資計劃和投融資計劃為出發點，考慮項目建設期和運營期的成本費用和收入，按照系統科學的財務測算方式，測算輸出資產負債表、現金流量表和利潤表，并以報表為基礎構建項目靜態財務測算評價體系。具體包括項目施工利潤、運營期利潤、投資利潤率、項目各年凈現金流量及累計凈現金流量、靜態投資回收期、施工利潤與資本金占比、施工利潤與資本金峰值占比等財務評價指標。動態財務評價體系是在靜態體系的基礎上更加關注凈現值、凈現值率和內部收益率等。

五、片區開發主要風險因素和應對措施

片區開發在“整體授權、分批實施、封閉運作、自行平衡”的運行中，因投資大、周期長、不確定因素多等特點，有一定的項目開發和實施風險因素，其主要風險因素和應對措施如下。

1、片區開發主要風險因素

一是各參與方訴求、參與環節不同導致項目實施協調性尚待統一。片區開發項目參與主體包括政府監管部門、政府實施單位、社會資本方等。其中，社會資本方包括投資方、施工方、設計方、產業運營方等部分或全部組合，各方利益訴求各不相同。因此，多主體全過程參與項目實施的協調性和積極性尚需統一和改善。具體來說，政府方更加側重片區開發項目的可實施性、功能作用和可持續發展性的社會和經濟效益，參與項目全過程管理。社會資本方雖都以項目現金流和利潤為保障，但側重點和參與環節也不相同。投資方側重項目的經濟回報和回報周期，施工方側重項目施工利潤和回款進度，產業導入和運營方主要參與項目建成后運營階段，側重政府產業扶持政策、產業考核要求、運營收益等。

此外，社會資本方之間、社會資本方與政府之間在項目建設和運營等過程中存在的風險分配問題也需協調明晰。明確各主體風險分配機制有助于保障項目實施協調性的統一和各方利益滿足。

二是項目投資有投資失敗的可能性。投資方在項目前期投入啟動資金后，由于前置審批手續、拆遷、土地指標未獲批等原因造成項目開工受阻、由于不可抗力、項目審批、設計變更等原因造成建設期延長、由于項目自身營利性導致運營收益不可觀短期內無法回補投資成本和收益、由于政策原因導致項目實施模式中止、由于政府隱債等原因造成后期回購社會資本股權擱置導致社會資本退出難等問題，都可能成為項目投資失敗的不確定因素。

三是片區開發資金自平衡存在一定不確定性。相關新政規定下，片區開發“財政兜底”模式落幕，項目需在實施范圍內完成投資資金的自平衡，這對項目前期功能布局、建設周期、經營結構和運營能力等都提出了很高的要求。例如，城市更新項目由于前期拆遷進度不確定性導致增加項目建設期從而增加財務成本、新城開發項目由于定位、規劃等原因導致經營性產業收益性差而增加回款壓力等。此外，招商、銷售、運營、服務等涉及片區開發相關造血功能實現的各因素都有一定與預期計劃不匹配的風險。

四是項目可融具有一定不確定性。相關新政下，在不新增政府隱性債務的前提下使項目具有良好的可融性是項目實施過程中亟待解決的問題。項目資金融資可行性包括項目融資成本、融資規模、融資期限以及融資方式等。金融機構在項目貸款審批過程中主要考慮項目擔保主體、還款來源、項目模式的合規性和交易結構的合理性等多重因素。因此，融資方案和項目實施方案需要考慮多方面核心因素以滿足金融機構的相關要求，這無疑增加了項目可融的不確定性。

2、主要應對措施

一是明晰項目各主體的權責利關系。一方面，從組織管控和績效監督進行約束，在項目公司實施層面進行合理的法人治理、組織架構、管控模式等設計，從治理結構、管理流程、制度管控等方面明確各主體責權利關系，確保項目實施效果的統一性。另一方面，從項目風險管理和控制進行約束。在政治、法律、市場、技術、財務、不可抗力等各風險要素中，哪些風險需要各主體共擔，哪些風險需由各主體分別承擔需在合同中進行明確，從風險細化和控制方面明晰各主體責權利關系。

二是投資決策需綜合全面考慮。首先，在進行投資決策時，需緊隨國家政策導向，優先投資政策導向可融性較好的項目，例如EOD項目、特許經營項目等。其次，在進行項目交易結構設計時，在不涉及相關政策和政府隱債的前提下，債權投資優于股權投資，盡量與項目實施城投公司爭取項目回購觸發條款，合理設置退出機制。最后，在投資區域選擇上，以城市科教文衛的發展實力做優先排序，在投資內容的選擇上，以有特許經營收益、產業運營保障的項目做優先排序。

三是在項目前期策劃過程中做好資金自平衡預案。資金自平衡方案要求從資金籌措、資金使用、資金管理、資金回收等方面做好全面評估和測算，并根據資金自平衡測算輸出結果設定合理的項目合作邊界條件，確保各方項目合作主體風險可控。例如，資金籌措需合理預估政府專項補貼或財政支持資金、投資人投入資金、金融機構信貸支持資金等資金額度、成本、到賬時間并與資金使用中的基礎設施建設、產業發展支持等方面進行合理匹配，資金籌措和使用也需與資金回收中的產業運營收入、商業開發及運營收入、房屋租賃收入、特許經營收入等收入能力相匹配，三者聯動結合動態管理才能做好資金自平衡管理。

四是增強項目可融性。在項目前期包裝策劃階段盡量爭取政策融資支持和政府專項補貼支持。例如，通過項目包裝策劃申請產（工）業園區、城市更新、生態環保類項目專項債或專項補貼資金進行基礎設施建設，解決片區開發自平衡壓力。同時，項目前期包裝策劃還需充分匹配市場化融資的可融性。在前期策劃中，針對項目開發模式、前期審批手續和政府隱債等方面，做到政策合規、模式合理、手續完備。此外，項目包裝還需充分考慮項目資金回收來源，合理預估運營相關收入，策劃“好”項目而非“大”項目。